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法規內容

法規名稱: 花蓮縣政府訴願決定書 (107年訴字第36號)
公發布日: 民國 108 年 02 月 06 日
發文字號: 107年訴字第36號
法規體系: 訴願決定書
圖表附件:
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花蓮縣政府訴願決定書     107年訴字第36號

 

訴願人:邱○勇

訴願代理人:蔡○峰

     訴願人因邱○勇因申請農業用地作農業使用證明事件,
 不服花蓮縣花蓮市公所(以下簡稱原處分機關)
107年9月5日
 花市農字第1070025731號函所為處分提起訴願,本府依法決
 定如下:

        主  文

原處分撤銷,由原處分機關另為適法之處分。

        事    實

     緣訴願人於107年7月23日檢具農業用地作農業使用證明
  申請書件向原處分機關申請核發證明,經原處分機關至本縣
  花蓮市國強段220地號土地現場會勘,系爭土地上有建物3間
  (有1間未有「建築執照」或「非都市土地辦理使用編定公告
  實施管制前建物完成證明書」之建物),建物周邊鋪設水泥 
  地面及柏油路面並設置圍牆,皆未有容許使用證明文件,原
  處分機關依據農業用地作農業使用認定及核發辦法第5條第1
  項第4款規定,認定系爭土地未作農業使用,以107年9月5
  日花市農字第1070025731號函駁回訴願人之申請,訴願人
  不服提起本件訴願,並據原處分機關檢卷答辯到案。

      理  由
 
一、按農業用地作農業使用認定及核發證明辦法(下稱本辦
     法)第2條第3款規定:「本辦法所稱農業用地之範圍如
     下:三、依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業
     區、山坡地保育區、森林區以外之分區內所編定之農牧
     用地。」第5條第4款規定:「農業用地有下列各款情形
     之一者,不得認定為作農業使用:一、農業設施或農舍
     之興建面積,超過核准使用面積或未依核定用途使用。
     四、現場有與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂
     石、廢棄物、柏油、水泥等使用情形。」

 二、次按農業發展條例第8條之1第2項規定:「農業用地上興
     建有固定基礎之農業設施,應先申請農業設施之容許使
     用,並依法申請建築執照。但農業設施面積在45平方公
     尺以下,且屬1層樓之建築者,免申請建築執照。本條例
     中華民國92年1月13日修正施行前,已興建有固定基礎
     之農業設施,面積在250平方公尺以下而無安全顧慮
     者,得免申請建築執照。」依農業發展條例第39條第2
     項規定訂定之本辦法第4條規定:「農業用地符合下列情
     形,且無第5條所定情形者,認定為作農業使用:…二、
     農業用地上施設有農業設施,並檢附下列各款文件之
     一:(一)容許使用同意書及建築執照。但依法免申請
     建築執照者,免附建築執照。(二)農業設施得為從來
     使用之證明文件。三、農業用地上興建有農舍,並檢附
     農舍之建築執照。」依上開規定,在農牧用地上興建農
     業設施,應依前揭農業發展條例第8條之1第2項規定,
     經主管機關作成農業設施之容許使用許可,始得為農牧
     用地適法之農業使用,否則,當然無法依本辦法第4條第
     2款第1目認定為作農業使用。

 三、訴願意旨略以:
    (一)依行政院農業委員會農企字第1030233199號文說明
        三:惟依「非都市土地使用管制規則」第8條第1項
        規定:「土地使用編定後,其原有使用或原有建築
        物不合土地使用分區規定者,在政府令其變更使用
        或拆除建築物前,得為從來使用…。」是以,農業
        用地上存有土地編定前之農業設施,倘經檢具得為
        從來使用之證明文件,得續為使用且無違反區域計
        劃法之規定,並且視為以取得適法存在之證明文
        件,而得免由申請人在與申請農業設施之容許使
        用。查「農業用地作農業使用認定及核發辦法」第4
        條,亦將農業用地上施設有農業設施,經檢附得為
        從來使用之證明文件者,得認定為作農業使用,予
        以明文規範。

    (二)現場曬穀場水泥地面、柏油路面農路、圍牆、雞舍建
        築物等,皆為非都市土地辦理使用編定公告日期
        前,即74年11月16日前已存在之相關農作產銷設
        施,且經檢具得74年10月11日之空照圖作為從來使
        用證明文件。

    (三)上開項目皆係早期(即土地使用編定前)為便利稻
        米、花生等農作物曝曬、農機具進出、農產品運
        輸、經營管理等而存在之農作產銷設施,且該地區
        稻田皆遠低於路面,故於民國71年合法興建農舍
        時,地基規劃即與路面等高,方可避免淹水並方便
        進出。所以於該農舍周邊鋪設水泥地面除方便曝曬
        農作物(稻米、花生等)也有利於水土保持,免於泥
        土因風災雨大流失,造成農舍地基塌陷,影響建物
        結構、居住安全及侵害民眾財產。

    (四)加以本人年邁(73歲),體力已經無法負荷農活,急
        需子女承接耕種;若因移轉給子女之需(非出售)而
        申請農業用地作農業使用證明書,以作為不課徵土
        地增值稅卻不可得時,無疑嚴重妨害農村再生與傳
        承。

 四、原處分機關以本件訴願人於107年7月23日向原處分機關申
     請農業用地作農業使用證明,經原處分機關至本縣花蓮市國
     強段220地號土地(下稱系爭土地)現場會勘,認定系爭土地上
     有1間未有「建築執照」或「非都市土地辦理使用編定公告實
     施管制前建物完成證明書」之建物(下稱系爭建物),與周遭
     水泥鋪面、柏油路面及圍牆,皆未有容許使用證明文件,不
     符合本辦法第5條第1項第4款規定,駁回上訴人所申請之處
     分,固非無見。

  五、惟按行政程序法第9條規定「行政機關就該管行政程序,
      應於當事人有利及不利之情形,一律注意」及第36條規定:
     「行政機關應依職權調查證據,不受當事人主張之拘束,對
       當事人有利及不利事項一律注意」,是以原處分於核認農
       用事實時,自應就有利及不利申請人之事實或法規之適
       用,一律注意,不得僅採不利事實或法規而捨有利者於不
       顧,致妨害法的安定性或造成裁量權的濫用。

  六、復按行政程序法第37條規定:「當事人於行政程序中,除
      得自行提出證據外,亦得向行政機關申請調查事實及證據。
      但行政機關認為無調查之必要者,得不為調查,並於第四十
      三條之理由中敘明之。」第43條規定:「行政機關為處分或
      其他行政行為,應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果,
      依論理及經驗法則判斷事實之真偽,並將其決定及理由告知
      當事人。」又在行政程序中,職權調查原則排除「形式舉證
      責任」。當事人並無程序法上之「主張責任」或「提出證據
      責任」。惟行政程序中,原則上亦有「實質之舉證責任」,
      亦即待證事實真偽不明時,其不利益之歸屬。對於決定之作
      成具有重要性之狀況如不能闡明,因欠缺要件而不能決定
      時…在授益行政處分,其舉證責任在申請人(節錄陳敏,行
      政程序法總論民國105年第9版,第808頁以下)。又在訴訟法
      上,「形式之舉證責任」為行為責任,亦稱「主觀之舉證責
      任」或「證據提出責任」乃當事人避免敗訴,對有爭執之重
      要事實,負有以自己之舉證責任活動證明該事實之責任。…
      主張責任,無論在時間上及事理上,皆存在於舉證責任之前
      (節錄駱永家,民事舉證責任論,民國70年第3版,第45頁、
      第53頁以下)。由上可知,行政程序中之職權調查原則,不
      同於民事訴訟中之辯論原則由負實質舉證責任之人負主張責
      任,而皆係由行政機關就案件之重要事實提出證據,負起案
      件之主張責任,在授益處分案件中,仍嗣待行政機關已盡其
      提出證據之義務後,才可將事實真偽不明之不利益歸於申請
      人。

  七、惟查,訴願人所主張其早於74年間本縣土地辦理使用公
      告編定前,即於系爭土地上建造建物及設施作為相關農業設
      施,倘其主張屬實,訴願人自無從適用前揭92年始增訂之農
      業發展條例第8條之1第2項規定「先申請農業設施之容許使
      用」,是現行本辦法第4條第2款第2目規定:「(二)農業
      設施得為從來使用之證明文件。」其立法目的,即係為保障
      早年無法取得農業設施容許使用之建物及農業設施之存續利
      益。

 八、然如何解釋本辦法第4條第2款第2目規定,此可回溯本條文
     之緣由,同辦法第4條係延續原第5條條文(102年7月23日行
     政院農業委員會農企字第1020012761A號令修正發布之辦法始
     變更為現行條號,內容則未更動)。原同辦法第5條係於92年
     11月28日行政院農業委員會農企字第0920010573號令增訂發
     布施行,該第5條原規定:「農業用地有下列情形,且無第六
     條及第七條之情形者,認定為作農業使用:一、農業用地實
     際作農作、森林、養殖、畜牧、保育使用者;其依規定辦理
     休耕、休養、停養或有不可抗力等事由而未使用者,亦得認
     定為作農業使用。二、農業用地上興建有農舍或施設有農業
     設施,並檢附合法證明文件者。」嗣於96年11月21日行政院
     農業委員會農企字第0960014174號令始修正發布第5條之條
     文,始有與現行第4條相同文字之條文內容。則依前後規定之
     內容可知,農業用地上興建有農舍或施設有農業設施,只要
     能證明,原作農作、養殖、畜牧等使用,但依規定辦理休耕
     及停養而未使用,而得為從來使用者,即得認定為作農業使
     用。

 九、又行政院農業委員會97年2月5日農企字第0970105803號
     函:「所稱『農業設施得為從來使用之證明文件」一節,本
     會前已函貴府等請依內政部82年函釋規定辦理在案,該函釋
     內容略以:『可由縣市政府主動查證或由土地所有權人(或
     使用人)檢具下列文件之一:(一)編定公告前已作該項使
     用之航照圖或基本圖,(二)編定公告前,其地目足以顯示
     作該項使用之地籍謄本,(三)編定公告前相關機關核准或
     證明已作該項使用之文件,(四)其他足堪證明在編定公告
     前已作該項使用之相關文件。經當地縣市政府認定確為編定
     前已作該項使用後,准予維持從來之使用…』」可知農業設
     施作原作農作、養殖、畜牧等使用時點,應於土地編定公告
     前已作該項使用。

 十、基上,本件訴願人主張:「現場曬穀場水泥地面、柏油
     路面農路、圍牆、雞舍建築物」、「上開項目皆係早期
    (即土地使用編定前)為便利稻米、花生等農作物曝曬、農
     機具進出、農產品運輸、經營管理等而存在之農作產銷
     設施」等情,並檢具符合行政院農業委員會
97年2月5日
     農企字第0970105803號函釋所定之從來使用證明文件,即74
     年10月11日本縣土地公告編定前之航照圖,則有無符合本辦
     法第4條第2款第2目情形,而得認定為農業用地作農業使用,
     自有詳加調查之必要。

十一、又本件訴願人申請之農業用地作農業使用證明,係請求
     原處分機關作成授益處分,則系爭建物、水泥地面、柏
     油地面及圍牆之係否為從來使用之實質舉證責任係歸於
     訴願人。惟按前揭行政程序法規定職權調查原則,已排
     除訴願人形式舉證責任,而轉由原處分機關負責調查及
     提出證據,是原處分機關對於從來使用之事實,仍應先
     依行政程序法規定職權調查有關證據,並作為原處分認
     定之依據甚明。然自原處分機關提送之答辯書及原處分
     作成關係文件觀之,原處分機關於申請案件程序進行
     中,僅就上開設施現況進行調查,未予調查上開系爭建
     物及設施有無從來使用之事實,又本府函請原處分機關
     就上開建物及設施何者係
74年10月11日航照圖既存設施補
     充答辯,原處分機關亦未於訴願程序中追補認定,而引述訴
     訟法上之舉證責任規範說,認定從來使用事實屬於訴願人應
     自行提出證據之範疇,此有原處分機關108年1月4日花市農字
     第1070038176號函可稽,是原處分機關顯尚未盡職權調查義
     務,即逕行轉換形式舉證責任歸於訴願人,進而為不利訴願
     人之處分,係有不當。

十二、綜上所述,原處分機關對於上開訴願人有利之證據,
     未予職權調查或說明不予調查之理由,遽行認定系爭建
     物、水泥地面、柏油地面及圍牆為本辦法第
5條第4款與
     農業經營無關之建物設施,自有不適用行政程序法第36條、
     第37條及第43條之應依職權調查規定,訴願人論旨指摘原處
     分不當,求予撤銷,為有理由,爰依訴願法第81條第1項規
     定,決定如主文。

 

訴願審議委員會主任委員 顏 新 章(請假)       
                 委員 危 正 美(代行)
                 委員 林 武 順
                 委員 阮 慶 文
                 委員 蔡 培 火
                 委員 呂 玉 枝
                 委員 黎 德 星
                 委員 林 國 泰
                 委員 黃 淑 梅

 

 

               中華民國108年2月6日

 

   如對本決定不服者,得於收受本決定書之次日起2個月內向臺北高等行政法院(地址:臺北市士林區福國路101號)提起行政訴訟,並抄副本送本府。