花蓮縣政府訴願決定書
108年訴字第10號
訴願人:交通部觀光局花東縱谷國家風景區管理處
地址:花蓮縣瑞穗鄉鶴岡村興鶴路二段168號
代表人:處長楊瑞宗
訴願人因既成道路認定事件,不服花蓮縣鳳林鎮公所(下
稱原處分機關) ○年○月○日○○○字第0000000000號函,
提起訴願,本府依法決定如下:
主 文
原處分撤銷。
事 實
緣訴願人交通部觀光局花東縱谷國家風景區管理處,不服
原處分機關花蓮縣鳳林鎮公所以○年○月○日○○○字第
0000000000號函(下稱原處分)認定訴願人管理之花蓮縣
○○鎮○○段29-1地號土地(下稱系爭土地)為既成道路,
認原處分機關處分違反法令,爰於108年2月25日經原處分
機關轉陳本府提起訴願;嗣經本府通知訴願人於108年4月
25日補正委任書,並據原處分機關檢卷答辯到府。
理 由
一、訴願意旨略以:
(一)原處分機關100年8月31日○○○字第
0000000000號函(下稱8月31日函)所認定之土地
標的為花蓮縣○○鎮○○段○地號土地,非針對
訴願人所有(按:應為管理之誤)之系爭土地所
為認定,是8月31日函尚未生認定系爭土地為既
成道路之效力,且8月31日函未送達訴願人,對
訴願人亦不生效力。
(二)按內政部營建署96年7月20日營署建管字第
0962911729號函說明二及本府98年訴字第12號
訴願決定書之意旨,原處分機關以原處分認定系
爭土地為既成道路,顯係就其非主管且無權限之
事務所為認定,屬重大瑕疵,然此部分實務見解
多數認為僅屬得撤銷之瑕疵,尚非一望即知之無
效,爰依法提起訴願請求撤銷。退言之,從實體
面觀察,系爭土地非作為不特定公眾通行所必
要,亦非時日久遠,且原處分機關未舉證未曾阻
止民眾通行,是原處分機關認定既成道路之理
由,與公用地役關係之既成道路構成要件大相逕
庭,違反大法官解釋第400號理由書及相關實務
見解。
(三)訴願人於108年1月25日收受原處分,按訴願法
第14條第1項及第3項、第17條、民法第120條第
2項、第121條第1項、第122條規定,訴願期間
日末日為108年2月25日,訴願人已於當日提起
訴願,並無逾期。
(四)針對原處分機關辯稱本件訴願欠缺公法上權利保
護必要,係屬行政內部法律關係之爭執,應由共
同上級機關即花蓮縣政府協議決定云云,惟查訴
願人之上級機關為行政院交通部觀光局,原處分
機關顯然有所誤會等語。
二、答辯意旨略以:
(一)本件訴願申請是否已逾越30日訴願法定期間,應由
訴願人舉證,如已逾越法定期間,應依訴願法第77
條第1款規定為不受理決定。
(二)系爭土地為中華民國所有之國有土地,本件係行政
機關間管轄權限之積極衝突,應依行政程序法第13
條第1項、第14條第1項規定,由共同上級機關即
本府協議決定,故本件顯然欠缺訴願利益,即欠缺
公法上權利保護之必要,依訴願法第77條第8款應
予不受理決定。
(三)公有土地應供公眾使用(不一定直接供公眾使用),
就性質言,並無不得成立公用地役權之限制,依舉
重明輕原則,供私用之私有土地既得以成立公用地
役關係,自無排除供公用之公有土地得成立公用地
役關係之必要。
(四)系爭土地長久以來成為道路供公眾通行,應認定已
因時效完成而有公用地役關係之存在,此項道路之
土地,已成為他有公物中之公共用物,即訴願人雖
仍有其管理權,但其管理權之行使應受限制,不得
違反供公眾通行之目的,原處分機關原處分並未否
定訴願人就系爭土地管理權之存續,僅認定其現存
狀態已存有公用地役關係,其原定使用目的應受限
制,原理由雖有不當,變更顯與公益相違背時,得
駁回其訴願。系爭土地如撤銷公用地役關係之認
定,將對當地居民以及遊客之公益有重大損害,請
求訴願管轄機關為情況決定,駁回訴願人之訴願云
云。
三、程序部分:
(一)按訴願法第14條第1項、第3項及第17條規定:
「(第1項)訴願之提起,應自行政處分達到或公告
期滿之次日起三十日內為之。... (第3項) 訴願
之提起,以原行政處分機關或受理訴願機關收受
訴願書之日期為準。」、「期間之計算,除法律
另有規定外,依民法之規定。」;次按民法第
122條規定:「於一定期日或期間內,應為意思
表示或給付者,其期日或其期間之末日,為星期
日、紀念日或其他休息日時,以其休息日之次日
代之。」。
(二)查原處分之發文日期為○年○月○日,且原處分機
關係以平信方式寄發且未附送達證書可資證明送達
之時間,有原處分書影本及原處分機關108年4月9
日○○○字第0000000000號函在卷可稽,而依訴
願人所檢具之送達訴願人原處分書之信封影本,其
上並蓋有日期標示「108.1.25」之訴願人郵政收
發專用章,是原處分書係於108年1月25日送達訴
願人,應可認定。
(三)依訴願法第14條規定,訴願之提起,應自行政處分
達到或公告期滿之次日起30日內為之,核原處分之
30日訴願期間,自原處分書送達日之次日(即108年
1月26日)起算,其提起訴願之末日應為108年2月24
日,惟該日適逢星期日,依訴願法第17條及民法第
122條規定,應以次日即108年2月25日為訴願期間
之末日。
(四)查訴願人訴願書所附之委任狀上貼有原處分機關108
年2月25日之收文標籤,且原處分機關之訴願答辯書
亦敘明訴願人之訴願書係於108年2月25日送達,有
訴願書所附之委任狀及原處分機關之訴願答辯書可
考,是訴願人訴願之提起尚未逾30日之法定不變期
間。
四、實體部分:
(一)按「行政機關之管轄權,依其組織法規或其他行政
法規定之。」、「管轄權非依法規不得設定或變
更。」、「行政處分有下列各款情形之一者,無效
︰... 六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之
規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之
瑕疵者。」行政程序法第11條第1項及第5項與第
111條第6款及第7款分別定有明文。
(二)又行政程序法第111條第6款所規定行政處分無效事
由之一之「未經授權而...缺乏事務權限者」所稱
之「缺乏事務權限」,係指欠缺事物管轄而言,依
體系解釋之結果,應限縮於重大明顯之情事,諸如
違背權力分立等憲法層次之權限劃分基本原則(由
議會代替行政機關作成處分行為、由教育行政機關
核發建築執照、由衛生行政機關發給駕駛執照),
這類瑕疵「如同寫在額頭上」,任何人一望即知,
已達重大明顯程度,方屬無效;如非屬重大明顯情
形,行政處分未經授權而缺乏事務權限者,為得撤
銷而非無效,此乃基於行政機關體制之複雜性及管
轄權錯誤識別之困難性,及其立法意旨,為確保行
政機能有效運作,維護法之安定性並保障人民之信
賴,當係指行政處分之瑕疵已達同條第7款所規定
重大而明顯之程度,諸如違反權力分立或職權分配
之情形而言。另行政處分是否具有重大明顯之瑕疵
罹於無效,並非依當事人之主觀見解,亦非依受法
律專業訓練者之認識能力判斷,而係依一般具有合
理判斷能力者之認識能力決定之,其簡易之標準即
係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換
言之,該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」
明顯之瑕疵,如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明
顯之程度,一般人對其違法性的存在與否猶存懷
疑,則基於維持法安定性之必要,則不令該處分無
效,其在被正式廢棄前,依然有效,僅係得撤銷而
已。(最高行政法院100年度判字第2237號、108
年度判字第52號判決意旨參照)
(三)查花蓮縣建築管理自治條例第1條第2項及第4條規
定:「本自治條例之主管機關為花蓮縣政府(以下
簡稱本府),管理單位為本府建設處。」、「(第1
項)本自治條例所稱現有巷道,包括下列情形:
一、供公眾通行並具有公用地役關係之巷道。二、
私設通路經土地所有權人出具供公眾通行同
意書或捐獻土地為道路使用,並依法完成土
地移轉登記手續者。三、於中華民國七十三
年十一月七日本法修正公布前,曾指定建築
線之現有巷道,經本府認定無礙公共安全、
公共衛生、公共交通及市容觀瞻者。(第2項)
前項第一款所稱之巷道由本府就其寬度、使
用性質、使用期間、通行情形及公益上需要
認定之。」,準此,本縣所轄巷道是否供公
眾通行且具公用地役關係而屬既成道路之情
形,該事務認定依上開規定為本府之權限,
從而原處分機關對於系爭土地是否具公用地
役關係而屬既成道路,並無認定之權限即逕
自認定,自屬對缺乏事務權限之事項予以實
質認定而作成原處分。又,此事務權限欠缺
之瑕疵,依普通社會一般人為標準判斷,尚
非明顯重大而得一望即知,揆諸上開說明,
難認原處分係屬無效,自應予以撤銷。
五、本件事證已臻明確,兩造其餘主張,經核於訴願結果
不生影響,爰不逐一論列,附此敘明。
六、據上論結,本件訴願為有理由,爰依訴願法第81條第1
項規定,決定如主文。
訴願審議委員會主任委員 顏 新 章
委員 危 正 美
委員 黃 淑 梅
委員 林 武 順
委員 阮 慶 文
委員 蔡 培 火
委員 林 國 泰
委員 簡 燦 賢
中 華 民 國 108 年 6 月 12 日
如對本決定不服者,得於收受本決定書之次日起2個月內向臺
北高等行政法院(地址:11158臺北市士林區福國路101號)提起
行政訴訟,並抄副本送本府。