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法規內容

法規名稱: 花蓮縣政府訴願決定書 (107年訴字第36號)
公發布日: 民國 108 年 02 月 06 日
發文字號: 107年訴字第36號
法規體系: 訴願決定書
圖表附件:
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花蓮縣政府訴願決定書   107年訴字第36

 

訴願人:邱○○

身分證統一編號:

出生年月日:

地址:


    訴願人因邱○○因申請農業用地作農業使用證明事件,
不服花蓮縣花蓮市公所(以下簡稱原處分機關)
107年9月5
日花市農字第1070025731號函
所為處分,提起訴願,本府
依法決定如下:


     主  文

 原處分撤銷,由原處分機關另為適法之處分。


     事   實

    緣訴願人於107年7月23日檢具農業用地作農業使用證明
申請書件向原處分機關申請核發證明,經原處分機關至本縣
花蓮市國強段
○○地號土地現場會勘,系爭土地上有建物3
間(有1間未有「建築執照」或「非都市土地辦理使用編定公
告實施管制前建物完成證明書」之建物),建物周邊鋪設水
泥地面及柏油路面並設置圍牆,皆未有容許使用證明文件,
原處分機關依據農業用地作農業使用認定及核發辦法第5條第
1項第4款規定,認定系爭土地未作農業使用,以107年9月5
日花市農字第1070025731號函駁回訴願人之申請,訴願人不
服提起本件訴願,並據原處分機關檢卷答辯到案。


     理  由 

一、按農業用地作農業使用認定及核發證明辦法(下稱本辦
    法)第2條第3款規定:「本辦法所稱農業用地之範圍如
    下:三、依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區
   、山坡地保育區、森林區以外之分區內所編定之農牧用
    地。」第5條第4款規定:「農業用地有下列各款情形之
    一者,不得認定為作農業使用:一、農業設施或農舍之
    興建面積,超過核准使用面積或未依核定用途使用。
    四、現場有與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石
   、廢棄物、柏油、水泥等使用情形。」

二、次按農業發展條例第8條之1第2項規定:「農業用地上
    興建有固定基礎之農業設施,應先申請農業設施之容許
    使用,並依法申請建築執照。但農業設施面積在45平方
    公尺以下,且屬1層樓之建築者,免申請建築執照。本
    條例中華民國92年1月13日修正施行前,已興建有固定
    基礎之農業設施,面積在250平方公尺以下而無安全顧
    慮者,得免申請建築執照。」依農業發展條例第39條
    第2項規定訂定之本辦法第4條規定:「農業用地符合
    下列情形,且無第5條所定情形者,認定為作農業使用
    :…二、農業用地上施設有農業設施,並檢附下列各
    款文件之一:(一)容許使用同意書及建築執照。但
    依法免申請建築執照者,免附建築執照。(二)農業
    設施得為從來使用之證明文件。三、農業用地上興建
    有農舍,並檢附農舍之建築執照。」依上開規定,在
    農牧用地上興建農業設施,應依前揭農業發展條例第
    8條之1第2項規定,經主管機關作成農業設施之容許
    使用許可,始得為農牧用地適法之農業使用,否則,
    當然無法依本辦法第4條第2款第1目認定為作農業使
    用。

三、訴願意旨略以:

   (一)依行政院農業委員會農企字第1030233199號文說明
       三:惟依「非都市土地使用管制規則」第8條第1項
       規定:「土地使用編定後,其原有使用或原有建築
       物不合土地使用分區規定者,在政府令其變更使用
       或拆除建築物前,得為從來使用…。」是以,農業
       用地上存有土地編定前之農業設施,倘經檢具得為
       從來使用之證明文件,得續為使用且無違反區域計
       劃法之規定,並且視為以取得適法存在之證明文件
       ,而得免由申請人在與申請農業設施之容許使用。
       查「農業用地作農業使用認定及核發辦法」第4條
       ,亦將農業用地上施設有農業設施,經檢附得為從
       來使用之證明文件者,得認定為作農業使用,予以
       明文規範。

   (二)現場曬穀場水泥地面、柏油路面農路、圍牆、雞舍
       建築物等,皆為非都市土地辦理使用編定公告日期
       前,即74年11月16日前已存在之相關農作產銷設施
       ,且經檢具得74年10月11日之空照圖作為從來使用
       證明文件。

   (三)上開項目皆係早期(即土地使用編定前)為便利稻米
      、花生等農作物曝曬、農機具進出、農產品運輸、經
       營管理等而存在之農作產銷設施,且該地區稻田皆
       遠低於路面,故於民國71年合法興建農舍時,地基
       規劃即與路面等高,方可避免淹水並方便進出。所
       以於該農舍周邊鋪設水泥地面除方便曝曬農作物
       (稻米、花生等)也有利於水土保持,免於泥土因風
       災雨大流失,造成農舍地基塌陷,影響建物結構、
       居住安全及侵害民眾財產。

   (四)加以本人年邁(73歲),體力已經無法負荷農活,急
       需子女承接耕種;若因移轉給子女之需(非出售)而
       申請農業用地作農業使用證明書,以作為不課徵土
       地增值稅卻不可得時,無疑嚴重妨害農村再生與傳
       承。

四、原處分機關以本件訴願人於107年7月23日向原處分機關
    申請農業用地作農業使用證明,經原處分機關至本縣花
    蓮市國強段220地號土地(下稱系爭土地)現場會勘,認
    定系爭土地上有1間未有「建築執照」或「非都市土地
    辦理使用編定公告實施管制前建物完成證明書」之建物
    (下稱系爭建物),與周遭水泥鋪面、柏油路面及圍牆,
    皆未有容許使用證明文件,不符合本辦法第5條第1項第
    4款規定,駁回上訴人所申請之處分,固非無見。

五、惟按行政程序法第9條規定「行政機關就該管行政程序
   ,應於當事人有利及不利之情形,一律注意」及第36條
    規定:「行政機關應依職權調查證據,不受當事人主
    張之拘束,對當事人有利及不利事項一律注意」,是
    以原處分於核認農用事實時,自應就有利及不利申請
    人之事實或法規之適用,一律注意,不得僅採不利事
    實或法規而捨有利者於不顧,致妨害法的安定性或造
    成裁量權的濫用。

六、復按行政程序法第37條規定:「當事人於行政程序中,
    除得自行提出證據外,亦得向行政機關申請調查事實及
    證據。但行政機關認為無調查之必要者,得不為調查,
    並於第四十三條之理由中敘明之。」第43條規定:「行
    政機關為處分或其他行政行為,應斟酌全部陳述與調查
    事實及證據之結果,依論理及經驗法則判斷事實之真偽
    ,並將其決定及理由告知當事人。」又在行政程序中,
    職權調查原則排除「形式舉證責任」。當事人並無程序
    法上之「主張責任」或「提出證據責任」。惟行政程序
    中,原則上亦有「實質之舉證責任」,亦即待證事實真
    偽不明時,其不利益之歸屬。對於決定之作成具有重要
    性之狀況如不能闡明,因欠缺要件而不能決定時…在授
    益行政處分,其舉證責任在申請人(節錄陳敏,行政程
    序法總論民國105年第9版,第808頁以下)。又在訴訟
    法上,「形式之舉證責任」為行為責任,亦稱「主觀之
    舉證責任」或「證據提出責任」乃當事人避免敗訴,對
    有爭執之重要事實,負有以自己之舉證責任活動證明該
    事實之責任。…主張責任,無論在時間上及事理上,皆
    存在於舉證責任之前(節錄駱永家,民事舉證責任論,
    民國70年第3版,第45頁、第53頁以下)。由上可知,
    行政程序中之職權調查原則,不同於民事訴訟中之辯論
    原則由負實質舉證責任之人負主張責任,而皆係由行政
    機關就案件之重要事實提出證據,負起案件之主張責任
    ,在授益處分案件中,仍嗣待行政機關已盡其提出證據
    之義務後,才可將事實真偽不明之不利益歸於申請人。

七、惟查,訴願人所主張其早於74年間本縣土地辦理使用公
    告編定前,即於系爭土地上建造建物及設施作為相關農
    業設施,倘其主張屬實,訴願人自無從適用前揭92年始
    增訂之農業發展條例第8條之1第2項規定「先申請農業
    設施之容許使用」,是現行本辦法第4條第2款第2目規
    定:「(二)農業設施得為從來使用之證明文件。」
    其立法目的,即係為保障早年無法取得農業設施容許使
    用之建物及農業設施之存續利益。

八、然如何解釋本辦法第4條第2款第2目規定,此可回溯本
    條文之緣由,同辦法第4條係延續原第5條條文(102年
    7月23日行政院農業委員會農企字第1020012761A號令
    修正發布之辦法始變更為現行條號,內容則未更動)。
    原同辦法第5條係於92年11月28日行政院農業委員會農
    企字第0920010573號令增訂發布施行,該第5條原規定
    :「農業用地有下列情形,且無第六條及第七條之情形
    者,認定為作農業使用:一、農業用地實際作農作、森
    林、養殖、畜牧、保育使用者;其依規定辦理休耕、休
    養、停養或有不可抗力等事由而未使用者,亦得認定為
    作農業使用。二、農業用地上興建有農舍或施設有農業
    設施,並檢附合法證明文件者。」嗣於96年11月21日行
    政院農業委員會農企字第0960014174號令始修正發布第
    5條之條文,始有與現行第4條相同文字之條文內容。則
    依前後規定之內容可知,農業用地上興建有農舍或施設
    有農業設施,只要能證明,原作農作、養殖、畜牧等使
    用,但依規定辦理休耕及停養而未使用,而得為從來使
    用者,即得認定為作農業使用。

九、又行政院農業委員會97年2月5日農企字第0970105803
    號函:「所稱『農業設施得為從來使用之證明文件」
    一節,本會前已函貴府等請依內政部82年函釋規定辦
    理在案,該函釋內容略以:『可由縣市政府主動查證
    或由土地所有權人(或使用人)檢具下列文件之一:
   (一)編定公告前已作該項使用之航照圖或基本圖,
   (二)編定公告前,其地目足以顯示作該項使用之地籍
    謄本,(三)編定公告前相關機關核准或證明已作該
    項使用之文件,(四)其他足堪證明在編定公告前已
    作該項使用之相關文件。經當地縣市政府認定確為編
    定前已作該項使用後,准予維持從來之使用…』」可
    知農業設施作原作農作、養殖、畜牧等使用時點,應
    於土地編定公告前已作該項使用。

十、基上,本件訴願人主張:「現場曬穀場水泥地面、柏
    油路面農路、圍牆、雞舍建築物」、「上開項目皆係
    早期(即土地使用編定前)為便利稻米、花生等農作物
    曝曬、農機具進出、農產品運輸、經營管理等而存在
    之農作產銷設施」等情,並檢具符合行政院農業委員
    會97年2月5日農企字第0970105803號函釋所定之從來
    使用證明文件,即74年10月11日本縣土地公告編定前
    之航照圖,則有無符合本辦法第4條第2款第2目情形,
    而得認定為農業用地作農業使用,自有詳加調查之必
    要。

十一、又本件訴願人申請之農業用地作農業使用證明,係請
     求原處分機關作成授益處分,則系爭建物、水泥地面
     、柏油地面及圍牆之係否為從來使用之實質舉證責任
     係歸於訴願人。惟按前揭行政程序法規定職權調查原
     則,已排除訴願人形式舉證責任,而轉由原處分機關
     負責調查及提出證據,是原處分機關對於從來使用之
     事實,仍應先依行政程序法規定職權調查有關證據,
     並作為原處分認定之依據甚明。然自原處分機關提送
     之答辯書及原處分作成關係文件觀之,原處分機關於
     申請案件程序進行中,僅就上開設施現況進行調查,
     未予調查上開系爭建物及設施有無從來使用之事實,
     又本府函請原處分機關就上開建物及設施何者係74年
     10月11日航照圖既存設施補充答辯,原處分機關亦未
     於訴願程序中追補認定,而引述訴訟法上之舉證責任
     規範說,認定從來使用事實屬於訴願人應自行提出證
     據之範疇,此有原處分機關108年1月4日花市農字第
     1070038176號函可稽,是原處分機關顯尚未盡職權調
     查義務,即逕行轉換形式舉證責任歸於訴願人,進而
     為不利訴願人之處分,係有不當。

十二、綜上所述,原處分機關對於上開訴願人有利之證據,
     未予職權調查或說明不予調查之理由,遽行認定系爭
     建物、水泥地面、柏油地面及圍牆為本辦法第5條第4
     款與農業經營無關之建物設施,自有不適用行政程序
     法第36條、第37條及第43條之應依職權調查規定,訴
     願人論旨指摘原處分不當,求予撤銷,為有理由,爰
     依訴願法第81條第1項規定,決定如主文。

 


訴願審議委員會主任委員 顏  新  章(請假)       

                 委員  危  正  美(代行)

                 委員  林  武  順

                 委員  阮  慶  文

                 委員  蔡  培  火

                 委員  呂  玉  枝

                 委員  黎  德  星

                 委員  林  國  泰

                 委員  黃  淑  梅

 

 

 

 


               中 華 民 國 108 年 2 月 6 日

                  

如對本決定不服者,得於收受本決定書之次日起2個月內向臺北高等行政法院(地址:臺北市士林區福國路101號)提起行政訴訟,並抄副本送本府。