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法規內容

法規名稱: 花蓮縣政府訴願決定書 (109年訴字第14號)
公發布日: 民國 109 年 07 月 07 日
發文字號: 109年訴字第14號
法規體系: 訴願決定書
圖表附件:
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花蓮縣政府訴願決定書         109年訴字第14

 

訴願人:甲○○

出生年月日:民國49519

身分證統一編號:U000000000

地址:花蓮縣○○鎮○○里○○號

 

訴願人因蔬果農藥殘留檢驗費徵收事件,不服花蓮縣玉里鎮公所(以下簡稱原處分機關)109320日玉鎮農字第1090000001號函,提起訴願,本府依法決定如下:

主  文

訴願駁回。

  

    緣訴願人於106526日至108527日將其商行(即清泉商行)之蔬果交由原處分機關進行稻米及蔬果農藥殘留快速檢驗共計732件,此期間皆未繳交檢驗費用,原處分機關後依據108527日修正前花蓮縣玉里鎮公所稻米及蔬菜農藥殘留快速檢驗處理辦法(下稱系爭辦法)108828日以玉鎮農字第1080000002號函,以每筆300元計算向訴願人收繳農藥檢驗費新臺幣(下同)219,600元,訴願人不服,於10899日向本府提起訴願,經本府以108年訴字第35號訴願決定撤銷並命原處分機關於訴願決定書送達次日起2個月內另為處分,經原處分機關另以109320日玉鎮農字第1090000001號函(下稱原處分)命訴願人於文到次日起30日內至原處分機關繳納農藥檢驗費219,600元,訴願人不服,爰於109410日向本府提起訴願,並經原處分機關檢卷答辯到府。

理  由 

一、訴願意旨略以

()前任鎮長、訴願人與在地農民及鎮公所農業課相關人員在協調解決在地蔬果農藥殘留快速篩檢問題時並未提及檢驗費用或提供相關規定供參考。

(二)訴願人在送請檢驗之初及過程中多次提問檢驗費用,均未獲答覆;並在送驗過程中,原處分機關均未提供任何說明或申請書予訴願人填寫及要求收費。

(三)訴願人將蔬果農藥殘留快速篩檢,原先係以每件15元委託花蓮市果菜市場檢驗,雖有路途遙遠及時效性差之缺失,但除非時間緊迫或狀況特殊,訴願人斷然不會選擇以每件300元之代價送請原處分機關檢驗。

(四)1065月起,訴願人知悉原處分機關有辦理蔬果農藥殘留快速檢驗,於是便將訴願人之蔬果送交原處分機關檢驗,每次送驗,原處分機關均未向訴願人收取檢驗費亦無開出繳費單,訴願人向原處分機關詢問,承辦人亦無收費之意思表示,依系爭辦法規定及一般行政機關作業慣例,有收費之行政行為必然在受理時,即開出繳費單或當場收費,從未聽過行政機關可以不收費就受理應收費之服務。經歷起初的幾次送驗,原處分機關均未表示收費的意思,訴願人確信原處分機關所提供之蔬果農藥殘留快速檢驗服務是單純為在地農民及偏鄉學子所提供之免費服務措施。遂信賴原處分機關沒有收費之事實行為,繼續將蔬果送請原處分機關進行農藥殘留快速檢驗。自106526日起至108527日間,共送請檢驗732件,期間原處分機關從未有收費之意思表示,亦無開出繳費單,顯見原處分機關自始就無收取檢驗費的意思。原處分機關(按:應為訴願人之誤)信賴原處分機關之實際作為,2年來捨棄花蓮市果菜市場每件15元之檢驗,如今原處分機關做成行政處分,索取每件300元之檢驗費,至訴願人財產嚴重受損,違反誠信原則重大,原處分機關之行政處分顯有違法與不當,應予撤銷。

(五)按行政程序法第4條:行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。刑法、行政罰法均有從新從輕原則之適用。行政處分是行政機關最為重要之行政行為,更應該有從新從輕原則之適用。原處分機關108527日修正通過並發布施行「花蓮縣玉里鎮公所稻米及蔬果農藥殘留快速檢驗處理辦法」第6條第1項第2款第1目,將學校供餐之團膳廠商送請檢驗費用每件修正為30元原處分機關在該法修正通過施行後,於108828日玉鎮農字第1080000002號函第1次決定以修正前之收費標準(每件300)向訴願人收取106527日起至108527日間蔬果農藥殘留檢驗費計219,600元。按行政罰法第5條行為後法律或自治條例有變更者,適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者,適用最有利於受處罰者之規定。本案雖非裁罰性行政處分,惟原處分機關108828日始第1次作成向訴願人收取檢驗費之決定。雖然檢驗日期是在修法前,惟原處分機關怠惰,讓訴願人確信本項檢驗是不收費性質,陷訴願人發生錯誤,未能及早因應(選擇較為有利之檢驗機構)。既然原處分機關在修法後始做成對訴願人收費之決定,就應該依修正後之規定(每件30)計算相關檢驗費用。

(六)原處分機關於108527日修正該檢驗辦法,將原規定每件收費300元之檢驗費修正新增學校供餐之團膳廠商每件新台幣30元之優惠條款。同時在修法前遲遲未向團膳廠商收取檢驗費用,足見原處分機關早已預見修正前收費標準未符市場期待價格。參酌花蓮市果菜市場檢驗費收費標準每件15元。修正後之收費標準每件30元,應屬市場合理價格。原處分機關向本人索取每件300元之檢驗費,除有暴利之嫌,更有違反公平原則、信賴保護原則及從新從輕等各項行政法原則。如是故意藉由過程中先不向使用者收費,至使用者陷於錯誤,逕予送原處分機關檢驗,事後再收取高於市場行情之費用,恐涉有刑法詐欺之虞。

(七)復依規費法第7條、第10條、第13條等規定,系爭之檢驗費用,應屬原處分機關依申請人需求,對其提供檢驗服務所收取之相對給付,其性質生屬行政規費,原處分機關於106527日起至108527日期間受理蔬果農藥殘留檢驗服務,均未依系爭「花蓮縣玉里鎮公所稻米及蔬果農藥殘留快速檢驗處理辦法」之規定,於送驗樣本時即向訴願人收取申請書及檢驗工本費,原處分機關長期容任訴願人未依規定繳交工本費之情況下,頻繁為訴願人辦理檢驗業務,及至108828日方以處分一次大量收取,徵收程序與法未合。

(八)原處分機關既未依徵收程序徵收費用與法未合,竟於重做之新處分說明三指稱「考量訴願人財務狀況及長期反覆之檢驗行為,所為之便民措施」。其與事實顯然不符,訴願人長期經營花蓮縣南區中小學營養午餐之業務,每年均經花蓮縣政府透過公開招標程序評定為最優勝廠商取得經營權,財務狀況健全無疑,且送驗期間屢次向承辦人洽詢繳費事宜,均未獲回應。所謂便民措施,顯然係原處分機關為掩飾徵收程序違法所為之推諉之詞。又原處分指稱「其他申請者送請本所檢驗並依上揭規定繳交費用」,與訴願人爭執事項無關,其他申請者或有其考量因素,然訴願人並無不願繳交費用之意思表示,爭執的是原處分機關未依程序徵收檢驗費用,至訴願人陷於錯誤,確信系爭檢驗費是無需徵收費用,以致2年來捨棄送請花蓮市果菜市場每件15元之檢驗,原處分機關未依程序徵收檢驗費用之行為,事後以違法徵收檢驗費用,確已造成訴願人財產上之損失。

(九)復查原處分機關於108527日對系爭「花蓮縣玉里鎮公所稻米及蔬果農藥殘留快速檢驗處理辦法」之規定關於收費標準之部分予以修正,按修正後規定,若為學校供餐之團膳廠商辦理檢驗每件收費僅需30元,與系爭規定原定每件300元之收費標準相距有10倍之多,相差有270元之差額,是以據以作成本處分之系爭規定,其訂定基礎是否符合規費法第10條所揭應依相關成本制定規費之規定,尚有疑義,原處分機關逕依修正前之規定徵收檢驗費用,其徵收不當至為明顯。

(十)再者訴願人為承辦花蓮縣南區中小學營養午餐之廠商,其所交予原處分機關代為檢驗之蔬果亦係僅供作營養午餐之用,具有公益性質,與訴願人承作營養午餐業務所應擔負之社會責任相符,則原處分機關於此徵收做成處分時,未詳予考量,容有未洽,處分顯有不當,原處分機關重做處分時仍未能充分考量訴願人承辦學生營養午餐業務之公益性與所應負擔之社會責任,仍執意徵收逾越訴願人所能承受範圍之檢驗費用,顯有違訴願決定撤銷之意旨。

(十一)重新做成之處分說明四前段指稱訴願人「所承辦學生營養午餐業務並無公益性質」。顯然見解錯誤,行政機關透過透過私法之手段或行為完成行政目的或實踐公共利益實屬常態,訴願人雖與花蓮縣政府間以契約關係承攬中小學學生營養午餐之供應,然學生營養午餐之供應攸關廣大學生用餐之健康與安全,係花蓮縣政府為實踐縣內中小學學生健康之公共利益所為之公共行政,具公益性質無庸置疑。且原處分機關於108527日修正系爭辦法增訂『學校供餐之團膳廠商每件新台幣三十元。』將學校供餐之團膳廠商送驗之費用由修正前之每件300元,大幅修正減少為每件30元。顯見原處分機關已將學校供餐之團膳廠商納入「公共利益或特殊需要考量之範疇」。

(十二)重新做成之處分說明四後段指稱訴願人「負擔之檢驗成本是在投標時即應考量......反而主張檢驗費用之徵收與公益性質或所應擔負社會責任不符」。顯與事實未符,訴願人經驗中送請花蓮市果菜市場檢驗,均為每件15元,當然以此作為成本考量之依據,原處分機關定價每件300元,為訴願人經驗值之20倍,非訴願人所能預見。如原處分機關依程序在每次送驗完成後即徵收費用,訴願人便能即時知悉在原處分機關所需送驗成本,考量依據即有不同,而不會因信賴原處分機關不收費之措施,未能及時終止錯誤之選擇,致訴願人之成本暴增,逾越訴願人承辦學生營養午餐業務所能承受之範圍。

(十三)又査原處分機關僅於「花蓮絲玉里鎮公所稻米及蔬果農藥殘留快速檢驗處理辦法」中訂有「申請人送驗樣本......每件工本費新台幣三百元」之規定。並未在受理申請處張貼收費標準及申請書上載明收費標準,訴願人送驗過程既已當場詢問承辦人費用徵收事宜,且長期頻繁送驗,原處分機關均未收費之情形下,訴願人信賴原處分機關未收費之行為,而確信原處分機關有免除繳交規費義務實屬當然,並無過失。且原處分機關又未提供減免繳交相關費用之申請書,訴願人如何據以向原處分機關提出申請。重新做成之處分說明五指稱「訴願人無其他特殊原因或向本所提出申請......實難據稱其誤認本所有免除其繳交規費義務之意。」實難讓訴願人信服。

(十四)法規命令為規範行政機關各項措施之規定,仍需藉由行政處分始得實踐。訴願人於106526日起至108527日止送請原處分機關檢驗,原處分機關雖完成檢驗,但未依規定於送驗前做成徵收費用之處分,故在徵收費用之處分做成前,訴願人應負擔之檢驗費數額、繳費期限、繳費方式及繳費地點等均未確定,法律關係未定,行政程序並未終結。原處分機關於修正發布系爭辦法後,仍依修正前之辦法作成徵收費用之行政處分,與中央法規標準法第18條之規定不符,陳請鈞府予以糾正。

(十五)綜上,本案原處分機關原處分認事用法顯有不當,為求原處分之適法,懇請將原處分為撤銷,並逕為決定,為免收檢驗費或依108527日修正通過之收費標準重行計算檢驗費,以每件新台幣30元徵收檢驗之決定云云。

二、答辯意旨略以:

()按原處分機關104728日玉鎮農行字第1040010320號令發布「花蓮縣玉里鎮公所稻米及蔬果農藥殘留快速檢驗處理辦法」(以下簡稱本辦法)第六條第二項規定:「申請人送驗樣本時,需填具申請書並繳交每件工本費新臺幣三百元。」,訴願人於106526日至108527日間至原處分機關檢驗共累計檢驗件數為732件,依據本辦法共計需繳交219,600(732*300),先予敘明。

()依訴願人訴願書所載,訴願人在1065月之前,原本都是送請花蓮市果菜市場檢驗,因苦於路途遙遠及時效性差,才在得知原處分機關有該項檢驗設備,經在地農民幫忙協調後,原處分機關始同意代為檢驗等語。

()而原處分所適用之「花蓮縣玉里鎮公所稻米及蔬果農藥殘留快速檢驗處理辦法」係原處分機關於104728日以玉鎮行字第1040010320號令發布。訴願人又是因為「苦於路途遙遠及時效性差」,才在得知原處分機關有該項檢驗設備後,才主動請地農民幫忙協調,向原處分機關申請並請原處分機關代為檢驗。則訴願人既然是主動透過在地農民協調,則對於原處分機關之收費標準即應有所了解,顯然是因考量在花蓮市果菜市場檢驗收費雖較便宜,但「苦於路途遙遠及時效性差」,才會改向原處分機關申請檢驗·訴願人對於原處分機關之當時檢驗收費係每件新臺幣三百元,實難諉為不知。其於訴願書中稱106年送檢之初及過程中,曾多次詢問每件蔬菜之檢驗費用未獲正面答覆云云,顯非事實。

()原處分機關未於送檢驗時立即收取每件300元之規費,乃因考量訴願人之財務狀況以及此長期反覆之檢驗行為,所為之便民措施。又在1065月至1085月期間,尚有其他廠商送請原處分機關檢驗並依規定繳交費用,訴願人為依法向花蓮縣政府投標取得營養午餐標案之廠商,亦尚有其他營養午餐承作廠商同樣必須將食材送檢,並繳交檢驗費用。訴願人又無其他特殊原因或已提出申請,經原處分機關同意免徵相關費用,實難遽稱其誤認原處分機關有免除其繳交規費義務之意。

()原處分機關之檢驗收費未考量代為檢驗蔬果係作為營養午餐之用,徵收之處分是否與公益性或訴願人應負擔之社會責任相等。惟查,訴願人承包之南區營養午餐,花蓮縣政府依政府採購法之規定公開招標後,由訴願人依法得標取得。訴願人與花蓮縣政府間之關係,純屬契約關係,並無公益性質。又為維護用餐學生之健康與安全,依營養午餐招標文件之記載,投標廠商應知其得標後所提供之食材,必須依照相關規定辦理檢其得標後所提供之食材,必須依照相關規定辦理檢驗,即「蔬果類:以採購本縣生產蔬果為優先,並採用農藥殘留檢驗合格或具「臺灣農產品生產追溯二維條碼標示(QR Code)」、或具「CAS 台灣優良農產品」標章、或具「吉園圃」安全蔬果標章、或具「產銷履歷農産品(TAP)」標章之蔬果。依據農產品交易法第21條規定,農產品第1次批發交易,應在交易當地農產品市場為之。有機蔬菜應採用符合「有機農產品及有機農產加工品驗證管理辦法」規定之有機農產品標章之農產品。廠商應提供每天或每批蔬果之產地批發交易證明與農藥殘留檢驗合格證明。」而上開檢驗成本,是在廠商投標時即應考量,並無疑義。因此,訴願人顯難在其得標後,反而主張該檢驗費用之徵收與公益性或訴願人應擔負之社會責任不符。

()訴願人認為原處分機關稻米及蔬果農藥殘留快速檢驗處理辦法所定收費標準為300元,似未依相關成本制定,而有過高之情形。但實因原處分機關代為檢驗與果菜市場之檢驗,就規模、成本及條件而言,皆不能同日而語。況且,原處分機關已主動於108年就該辦法進行相關修正,已無收費過高之虞。復因該辦法之性質並非行政罰,並無從輕從新原則之適用,本於法之安定性以及公平原則(其他檢驗對象皆收取同樣每件300元之費用),本件仍應依原辦法收取每件300元之規費為宜。

()綜上所述,本件訴願為無理由,請察核予以駁回等語。

三、按108527日修正前花蓮縣玉里鎮公所稻米及蔬果農藥殘留快速檢驗處理辦法(下稱系爭辦法)6條第2款規定:「檢驗流程如下:...二、申請人送驗樣本時,需填具申請書並繳交每件工本費新臺幣三百元。」;次按規費法第7條第1款規定:「各機關學校為特定對象之權益辦理下列事項,應徵收行政規費。但因公務需要辦理者,不適用之:一、...檢驗...。」。

四、查原處分機關依系爭辦法規定對受有其檢驗服務之申請人收取每件300元之工本費,該費用依規費法第7條第1款之規定,其性質核屬行政規費,訴願人既於106526日至108527日間,將其蔬果交由原處分機關進行農藥殘留快速檢驗共計732件,則原處分機關依系爭辦法第6條第2款規定向訴願人收取工本費219,600(下稱系爭費用,計算式:732件×每件300=219,600),依法難認無據。

五、至訴願人訴稱送驗時原處分機關並未就檢驗費用之問題給予答覆或向其收費,使其確信原處分機關提供之蔬果農藥殘留快速檢驗服務是免費服務措施云云。查系爭辦法係原處分機關對辦理稻米及蔬果農藥殘留快速檢驗,就檢驗之方法、檢驗流程及費用計算等事項所訂定之自治規則,自104728日發布施行日起,迄至訴願人106526日首次送請原處分機關檢驗止,系爭辦法業已施行19個月餘,且訴願人自96年間起承攬供應本縣學校餐食業務,為長期供應本縣學校餐食之業者,並自承於1065月之前均以每件收費15元送請花蓮市果菜市場檢驗,對蔬果送檢應依系爭辦法收費自難諉為不知,雖原處分機關就106526日至108527日間所提供之檢驗服務,未於訴願人申請檢驗時立時向其收取檢驗費用,惟自檢驗時起迄至原處分機關以原處分向訴願人請求時止,系爭費用之公法上請求權既未罹於行政程序法第131條第1項所定之5年消滅時效,基於規費法為落實「使用者、受益者付費」等個別報償原則,則原處分機關自非不得以原處分向訴願人請求就因利用檢驗服務所生之系爭費用。

六、至訴願人主張原處分機關重做處分時仍未能充分考量訴願人承辦學生營養午餐業務之公益性與所應負擔之社會責任,仍執意徵收逾越訴願人所能承受範圍之檢驗費用,顯有違訴願決定撤銷之意旨等語。按規費法第13條第3款規定:「有下列各款情事之一者,規費主管機關得免徵、減徵或停徵應徵收之規費:...三、基於公共利益或特殊需要考量。」,其中第3(下稱該款)所謂「公共利益」屬抽象性之不確定法律概念,係指具有得予免徵、減徵或停徵規費之公共利益政策考量情事,該款規定使用不確定法律概念,即係賦予該管規費主管機關相當程度之判斷餘地,蓋地方自治團體處理其自治事項與承上級政府之命辦理委辦事項不同,前者上級政府之監督僅能就適法性為之,其情形與行政訴訟中之法院行使審查權相似(訴願法第79條第3項規定參照);後者除適法性之外,亦得就行政作業之合目的性等實施全面監督。本案是否具有得予免徵、減徵或停徵規費之公共利益政策考量情事,既屬不確定法律概念,又涉及地方制度法第20條第2款第1目所定原處分機關關於財務收支及管理之地方自治事項,如原處分機關之判斷有恣意濫用或其他違法情事,行政救濟機關固非不得依法撤銷或變更,反之,即應尊重原處分機關所為合法性之判斷(司法院大法官釋字第553號解釋理由書意旨參照)。查原處分機關既業依本府前次訴願決定之意旨重為審查,並於原處分說明四敘明係考量本件訴願人送請原處分機關檢驗蔬果係供作學校營養午餐之用,衡酌訴願人送交檢驗係為履行與本府間私法契約所訂之義務,從而認定不具該款所定有得予免徵、減徵或停徵系爭費用之公共利益政策考量情事,進而未裁量給予免徵、減徵或停徵之效果,揆諸前揭說明,本府審酌原處分其法律適用與事實認定上難認有恣意濫用或其他違法情事,就原處分機關所為之判斷,本府自應予以尊重,是訴願人所訴,核不足採,原處分應予維持。

七、本件事證已臻明確,兩造其餘主張,經核於訴願結果不生影響,爰不逐一論列,附此敘明。

八、據上論結,本件訴願為無理由,爰依訴願法第79條第1項規定,決定如主文。

 

 

訴願審議委員會主任委員 顏    章       

委員     

委員     

委員     

委員     

委員     

委員     

委員     

 

 

 

 

 

 

 

 

                109        7        7   

 

 

 

                  

如對本決定不服者,得於收受本決定書之次日起2個月內向臺灣花蓮地方法院行政訴訟庭(地址:97062花蓮縣花蓮市球崙一路286號)提起行政訴訟,並抄副本送本府。