花蓮縣政府訴願決定書
110年訴字第6號
訴願人：甲○○
住：○○縣○○市○○街○巷○號
出生年月日：○○年○○月○日
國民身分證統一編號：○000000000
訴願代理人：乙○○律師
住：○○縣○○市○○路○號
訴願人因申請讓售公有畸零地事件，不服花蓮縣花蓮市公所(以下簡稱原處分機關）109年10月14日○○○字第1090000001號函及109年11月27日○○○字第1090000002○號函(以下合併簡稱原處分)所為處分，提起訴願，本府依法決定如下：
主 文
訴願不受理。
事 實
一、緣花蓮縣花蓮市○○段0001地號土地（下稱系爭土地）為花蓮市有非公用畸零地，鄰接訴願人所有之同段0002地號土地(下稱相鄰土地)；訴願人申請畸零地合併使用，經本府核發108年9月20日○○○字第1080000001號公有畸零地合併使用證明書，依本縣縣有財產管理自治條例第54條規定，向原處分機關申請讓售，原處分機關以109年10月14日○○○字第1090000001號函准以新台幣(下同)1,014萬元出售，訴願人認該價格不合理依法異議，原處分機關復於109年11月27日○○○字第1090000002○號函作成駁回異議之處分。訴願人對讓售價格決定及駁回異議之處分不服，爰於109年12月18日提起訴願，復於110年2月3日補充訴願理由，並經原處分機關檢卷答辯到府。
二、訴願意旨略以：
(一)依花蓮縣有財產管理自治條例第57條規定：「非公用不動產出售範圍如下：一、都市計畫範圍內或非都市土地分區使用編定為可供建築使用之土地及無法單獨建築使用之畸零地（裡地）。…」，第58條規定：「依前條規定出售之房地，依下列規定辨理出售作業：…五、畸零空地(裡地)依建築法有關規定辨理，…。再依第86條規定：「鄉(鎮、市)公所未訂財產管理自治條例者，得比照本自治條例規定辦理。…」。
(二)訴願人申請畸零地合併使用，經本縣108年9月20日○○○字第1080000001號核發花蓮縣政府公有畸零地合併使用證明書，確認訴願人所有之相鄰土地與系爭土地為畸零地核有合併使用或調整之必要，訴願人復依花蓮縣縣有財產管理自治條例第54條規定，向原處分機關申請讓售系爭土地，故原處分機關審查訴願人，是否符合花蓮縣縣有財產管理自治條例第58條第1項第5款及建築法第45條之規定所為准駁決定，自屬行政處分。
(三)查國有畸零地讓售鄰地所有人，其應優先適用建築法第45條第3項之規定，價格並受建築法第45條第3項之限制，原處分機關依查估價格定讓售價格，自屬違法；況縱以市價查估，亦應受土地因合併使用因此增加之經濟價值之限制，原處分僅以臆測之「發展潛力無窮」決定讓售價格為1,014萬元，與未記明理由無異，亦屬違法。原處分有關系爭土地讓售價格之決定，損害訴願人得按公告現值買受系爭土地之權利，為此，爰依法訴願，請撤銷原處分有關讓售價格之部分並命原處分機關另為適法之處分。
三、答辯意旨略以：
(一)依司法院釋字第448號解釋：「行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」與最高行政法院58年判字第270號判例：「行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用，抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟。」。可知無論係依國有財產法第49條讓售國有非公用不動產(包含畸零地)、花蓮縣縣有財產管理自治條例第54條承購花蓮縣縣有非公用土地(包含畸零地)或花蓮縣縣有財產管理自治條例第86條比照第54條承購花蓮市市有非公用土地(包含畸零地)，皆非行使公權力對外發生法律效果之單方行政行為(即非行政處分)，而屬私法上買賣契約行為。
(二)因此，無論係通知訴願人繳納系爭土地價款之系爭前函，亦或不受理訴願人就系爭土地審議決定價格異議之系爭後函，皆為本所代表花蓮市出售市有財產對訴願人所為之私法上意思表示(即出賣系爭土地之要約)，其因此所生之爭議應循民事訴訟程序解決(臺北高等行政法院108年度訴字第319號行政裁定相同意旨參照)。
理 由
一、按訴願法第1條第1項前段規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」，第3條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」，第77條第8款規定：「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：…八、對於非行政處分…提起訴願者。」；次按「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」、「人民不服行政官署之處分，固得循訴願程序以求救濟。但行政官署就其與人民間私法關係所為之意思表示，則屬私法上之行為，不得視為基於公法上權力服從關係之處分。人民對之如有爭執，應依民事訴訟程序訴請普通法院裁判，不得依行政爭訟方法提起訴願…。」行政法院62年度裁字第41號裁定及57年判字第472號判決分別著有明文。
二、再按司法院大法官釋字第448號解釋理由書：「行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」。
三、經查，訴願人以所有之相鄰土地與系爭土地，申請公有畸零地合併使用，本府依據花蓮縣公有畸零地合併使用證明書核發基準，於108年9月20日核發公有畸零地合併使用證明書，審認訴願人具得承購或協調系爭土地合併使用之資格，訴願人再以此證明書向原處分機關申請照該系爭土地或相鄰土地當期土地公告現值，讓售系爭土地予訴願人，然原處分機關代表公庫出售公有財產，同意讓售系爭土地，雙方對該系爭土地讓售價格無法同意，買賣契約無法成立，就此買賣契約無法成立之爭執，依司法院釋字第448號解釋理由書之意旨，原處分機關核屬代表國庫出售公有財產，要難謂係行使公權力而作成對外發生法律上效果之單方行政行為，核非行政處分，而屬私法上契約行為，訴願人若對之爭執，依前揭行政法院62年度裁字第41號裁定及57年判字第472號判決之意旨，自應循民事訴訟程序解決，尚非屬訴願救濟範圍內之事項，從而訴願人遽向本府提起訴願，揆諸前揭規定及判決意旨，自非法之所許。
四、其餘兩造主張陳述，對於訴願結果不生影響，毋庸逐一論列，併予敘明。
五、據上論結，本件訴願不受理，爰依訴願法第77條第8款規定，決定如主文。
訴願審議委員會主任委員 顏 新 章
委員 危 正 美
委員 呂 玉 枝
委員 陳 建 村
委員 吳 泰 焜
委員 林 武 順
委員 林 國 泰
委員 許 正 次(迴避)
委員 蔡 培 火
委員 蔡 雲 卿
中 華 民 國 110 年 7 月 5 日
如對本決定不服者，得於收受本決定書之次日起2個月內向臺北高等行政法院（地址：11158臺北市士林區福國路101號）提起行政訴訟，並抄副本送本府。