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法規內容

法規名稱: 花蓮縣政府訴願決定書(110年訴字第64號)
公發布日: 民國 111 年 06 月 28 日
發文字號: 110年訴字第64號
法規體系: 訴願決定書
圖表附件:
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訴願人:○○○

        出生年月日:民國○○年○○月○日

        住:花蓮縣○○鄉○○村○○○街○○

        國民身分證統一編號:○○○○○○○○○○

  訴願人因非原住民承租公有原住民保留地事件,不服花蓮縣花蓮市公所(下稱原處分機關)110111日花市原字第1100029114號函所為處分,提起訴願,本府依法決定如下:

    

一、  有關訴願人請求依法撤銷原處分及准許訴願人承租本案原住民保留地部分,訴願駁回。

二、有關訴願人不服原處分機關105127日花市原字第1050032312號函部分,訴願不受理。

      

一、緣○○○○○○○-地號土地係原住民保留地(面積341.08平方公尺,以下稱系爭土地),訴願人於1091113日檢具申請書,以非原住民向原處分機關申請承租系爭土地,原處分機關於110125日辦理現地會勘,以土地現況為種植烏腳綠竹及雜作,且申請人與案地現使用人相同作成會勘記錄表,經原處分機關土地權利審查委員會(下稱土審會)於110319日第1次委員會議審查通過後,原處分機關函報本府同意備查,原處分機關遂以110526日花市原字第1100015427號函(下稱110526日函)准許訴願人承租,並請訴願人攜帶身分證及印章至原處分機關辦理訂約事宜。

二、嗣原處分機關發現訴願人未提供合於原住民保留地開發管理辦法第28條第1項規定之79年前租約或相關事實證明文件,二度發函通知訴願人補正,訴願人再以110830日及1101012日申請書向原處分機關提出說明,惟並未補正租約或證明文件,經原處分機關審認訴願人之申請不符上開辦法第28條第1項規定,其所作110526日核准函為違法行政處分,依行政程序法第117條本文前段規定,以110111日花市原字第1100029114號函(下稱原處分)撤銷110526日函,訴願人不服,於1101125日提起訴願,請求撤銷原處分、准許訴願人承租系爭土地以及查明本案原住民保留地(功學段392地號)變更之適法性,經原處分機關檢卷答辯到府。

三、 訴願意旨略以:

()  原處分機關行政行為違反信賴保護原則,訴願人自104623日請求確認系爭土地非原住民保留地,迭經原處分機關釐清土地使用情形,又多次陳請後,乃於1091113日提具「原住民保留地使(租)用申請書【非租耕林】」,而原處分機關於110526日函知辦理訂約事宜,訴願人至原處分機關簽具契約之承租人基本資料有案,惟嗣後原處分機關函知訴願人補具原住民保留地開發管理辦法施行前已租用案地之租約或相關事實證明、補正申請書件闕如部分等,但經提出相關書面資料仍否准訴願人承租並撤銷原先函知訂約處分,為原處分機關行政行為延宕六年有餘,期間未否認不具承租資格,是以訴願人信賴並配合各行政行為,然行政決定出爾反爾顯有不當。

()  原處分否准非原住民在原住民保留地承租,顯有裁量權濫用之違法。原處分機關就訴願人所請於審查階段均予通過,最終因認定訴願人所請不符原住民保留地開發管理辦法第28條第1項前段法定要件規定證件不全駁回,又訴願人主張系爭土地非自始為原住民保留地,是如何提出原住民保留地原已租用之租約可能;次主張就申請書未盡查填卻仍可補正事項,似不足成為駁回理由,又提具有自65年即墾殖文件,原處分未採未見敘明,顯有駁回不備理由之違法。

()  原處分機關不查系爭土地增編變更為原住民保留地之適法性,最初增編時未盡調查義務釐清具原住民身分者第三人實際使用事實及範圍,故原處分機關將之變更為原住民保留地係屬違法,第三人虛構事實,致原處分機關早作成第三人耕作權設定登記及所有權移轉登記,依法自應回復為公有土地,交還原土地管理機關。

四、 答辯意旨略以:

       ()就訴願請求「依法撤銷原處分」與「准許訴願人承租本案

原住民保留地(即系爭農牧用地)」部分:

   1.訴願人自本案申請時起即未提供就系爭農牧用地於原開辦法施行前簽訂之租約,至訴願人所謂自65年墾殖佐證文件僅可證明訴願人及其家族於系爭農牧用地周圍其他土地使用事實,並未足以認定訴願人於79326日前已就系爭農牧用地有承租事實。

2.依臺北高等行政法院 110年度訴字第407號判決與最高行政法院103 年度判字第107號判決意旨,訴願人因本案投入之勞費舉措並非財產處置或生活安排,不得為信賴表現;至系爭准許承租處分送達訴願人後之後續舉措,僅為承租系爭農牧用地所必須付出之成本,並非財產處置或生活安排,故亦不得作為信賴表現。

3.訴願人就原開辦法施行前已租用系爭農牧用地之租約或相關事證進行補正後至今仍未補正,顯可認定訴願人就「系爭准許承租處分非基於訴願人就系爭農牧用地於原開辦法施行前已租用之要件作成而屬違法受益行政處分」係明知或重大過失而不知,依行政程序法第119條第3款規定,訴願人本於系爭准許承租處分所生信賴利益不值得保護。

4.本所認為訴願人「信賴系爭准許承租處分使其取得承租系爭農牧用地資格」之信賴利益並未顯然大於撤銷所欲維護之「保障原住民生計」與「保障原住民之地位,並就經濟土地予以保障扶助以促其發展」公益,故本所以原處分撤銷系爭准許承租處分並未違反信賴保護原則。

(二)就訴願請求「查明本案原住民保留地變更之適法性」部分:訴願人如認為系爭農牧用地變更為原住民族保留地違法,應以行政院為被告向臺北高等行政法院提起確認核准增劃編處分違法,非屬訴願救濟範圍內之事項。

理  由 

一、有關訴願人請求依法撤銷原處分及准許訴願人承租本案原住民保留地部分:

()按原住民保留地開發管理辦法(下稱原開法)28條第1項規定:「非原住民在本辦法施行前已租用原住民保留地繼續自耕或自用者,得繼續承租。」、原住民保留地相關業務標準作業程序第3點附件8有關「地方政府辦理租用原住民保留地繼續自耕自用之標準作業程序」第3點規定:「參、申請人應附表單證件:一、原住民保留地使(租)用—申請書。【附件:非租耕林-1】二、申請人身分證明文件3份(戶口名簿或戶籍謄本)。三、原租約正本1份、影本2份。四、位置圖3份。五、使用分區證明書3份。(非都市計畫土地,免附)」、行政程序法第117條規定:「違法行政處分於法定救濟期間經過後,原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷;其上級機關,亦得為之。但有下列各款情形之一者,不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形,而信賴授予利益之行政處分,其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」第119條第1項第3款規定:「受益人有下列各款情形之一者,其信賴不值得保護︰……三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」

()次按內政部87122日台(87)內地字第8702156號函釋略以:「原住民保留地開發管理辦法第二十六條(即現行條文第二十八條)第一項規定,非原住民在本辦法施行前已租用原住民留地繼續自耕或自用者,得繼續承租,其『已租用』係指七十九年三月二十六日該辦法發布施行前已訂有租約並有案可稽者,自無疑義。本案土地奉准增編為原住民保留地前如已訂定租約並有案可稽者,應得適用本辦法第二十六條之規定。」

()再按「原住民保留地開發管理辦法第28條第1項所定『非原住民在本辦法施行前已租用原住民保留地繼續自耕或自用者,得繼續承租』之規定,依內政部87122日台(87)內地字第8702156號函釋,係指於該辦法發布施行前或該土地奉准增編為原住民保留地前,已訂有租約並有案可稽者而言。且自其條文規定:『非山胞(原住民)在本辦法施行前已租用山胞(原住民)保留地繼續自耕或自用者,得繼續承租。』觀之,此亦僅為『得』繼續承租,是否續租,土地管理機關自有決定權利,益徵原住民保留地開發管理辦法第28條第1項,須以在該辦法施行前有承租之事實,且經土地機關核准登記在案始有適用,否則如於該辦法發布施行前僅有承租之事實,即得繼續承租,無異得經私相授受,由非原住民之承租人無限制續租,豈不有違保障原住民生計,推行原住民行政而保留原有山地保留地之立法目的,徒使原住民保留地開發管理辦法之相關規定形同具文。」(臺灣臺中地方法院 105 年度簡上字第 227 號民事判決參照)。另「按『法治國為憲法基本原則之一,法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴,法律自應予以適當保障,此乃信賴保護之法理基礎,亦為行政程序法第119 條、第120條及第126條等相關規定之所由設。……』此經司法院釋字第525 號解釋理由闡述甚明。依此,由憲法法治國原則派生之信賴保護原則,重在國家公權力行使對外有足以令人產生合理信賴之表示,且人民並無行政程序法第119 條所列信賴不值得保護之情事,此人民對國家公權力對外表示之信賴即應予維護,以維繫法治國家人民對法秩序遵守之意願,建立法律秩序與公權力行政持續有效之威信。至於對於違法行政處分得否事後回溯地予以撤銷,依行政程序法第117條但書第2款規定,則另涉及人民是否已因對該違法處分產生進一步信賴表現之事實,以及據此衡量信賴利益是否顯然大於撤銷所欲維護之公益之要件(最高行政法院93年度判字第796號判決意旨參照)。簡言之,信賴保護原則適用下,原處分機關或其上級機關得否於違法行政處分之法定救濟期間經過後,依職權為全部或一部之撤銷,涉及4要件之審查:須有信賴基礎,即所謂『行政機關決定表示在外之事實存在』,例如行政程序法第117條但書第2款所稱『授予利益之行政處分』;人民須信賴該基礎之存續而為自身權益之相關處分表現;須人民之信賴值得保護(亦即無行政程序法第119 條所規定之情形);信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益。……」(臺北高等行政法院110年度訴字第407號判決參照)

()查訴願人於1091113日檢具申請書,以非原住民向原處分機關申請承租系爭土地,依上開規定及內政部函釋,訴願人應檢附原開法施行前或系爭土地奉准增編為原住民保留地前之租約(下稱原租約)並有案可稽,原處分機關始得同意訴願人繼續承租,惟原處分機關未察,訴願人之申請即經原處分機關土審會審查通過並經本府備查在案後,原處分機關以110526日函准許願人承租系爭土地,嗣原處分機關再檢視申請書,就申請人應逐項確認事項中,有關「2.申請案地是否為原住民保留地開發管理辦法施行前已經核准租用及完成訂約有案之土地」以及「5.租金是否如期繳清」兩項並未勾選,申請人應檢附之資料中,亦未檢附原租約正本或影本,始發現訴願人之申請與原開法第28條第1項規定不符,二度通知訴願人補正,訴願人僅以110830日及1101012日申請書,泛稱其於民國65年以前即使用系爭土地等語,仍未補正原租約,則原處分機關審認其110526日函為違法行政處分,依行政程序法第117條規定,以原處分撤銷該核准函,依法並無不合。

()至訴願人主張其於65年間即於系爭土地種植烏腳綠竹等作物迄今,足證其長久使用一節,查非原住民依原開法第28條第1項規定得申請承租原住民保留地,係以非原住民於原開法施行前已租用原住民保留地繼續自耕或自用者為限,復依內政部上開函示,「已租用」係指七十九年三月二十六日該原開法發布施行前已訂有租約並有案可稽,並非以非原住民於原開法施行前,於原住民保留地有持續使用事實為承租要件甚明,以符合保障原住民生計,推行原住民行政而保留原有山地保留地之立法目的,訴願人以其於65年以前使用系爭土地即應核准承租之主張,顯係對法令有所誤解。

()又訴願人主張違反信賴保護原則部分,本件經原處分機關於110516日函作成授益行政處分雖屬信賴基礎,惟訴願人並未指明其因信賴該授益行政處分而展開具體的信賴行為,包括運用財產及其他處理行為,其就原處分機關作成授益處分前投入之時間、金錢、心力,依上開判決意旨,即難認係為信賴表現。退步言之,縱認其投入之勞費係屬信賴表現,惟訴願人就申請書所載應逐項確認事項中,已載明「2.申請案地是否為原住民保留地開發管理辦法施行前已經核准租用及完成訂約有案之土地」以及「5.租金是否如期繳清」,申請人應檢附資料亦包含原租約正本或影本,訴願人雖未予勾選,該申請書既經申請人簽名蓋章,足認訴願人於申請承租系爭土地時明知應符合原開法施行前已經核准租用並應檢附原租約正本或影本,至原處分機關二度通知補正訴願人仍未提出,則訴願人之信賴是否值得保護亦非無疑。再參依高雄行政法院106年度原訴字第5號判決略以:「基於上開憲法暨憲法增修條文之意旨,國家具有保障扶助並促進原住民族發展之義務。故山坡地保育利用條例第37條規定:『山坡地範圍內山地保留地,輔導原住民開發並取得耕作權、地上權或承租權。其耕作權、地上權繼續經營滿5年者,無償取得土地所有權,除政府指定之特定用途外,如有移轉,以原住民為限』係立法者為貫徹上開憲法暨憲法增修條文之意旨,促進原住民族發展,而對山地保留地給予原住民之優惠措施,並授權行政院訂定管理辦法加以落實。此種藉由優惠措施去積極改善結構性弱勢之正當性基礎源於臺灣特有的原漢歷史問題、原住民族與山地保留地之特殊連結因素。上開規定及所授權訂定之管理辦法對原住民及非原住民之差別待遇係有其欲維護之公共利益,其目的洵屬正當。而系爭管理辦法就非原住民承租原住民保留地所採取之分類與規範目的之達成間,亦存有一定程度之關聯性(司法院釋字第682號、第694號、第701號解釋意旨參照),且其所採取對於非原住民限定資格、租用範圍及面積之手段限制並未過當,核與憲法第7條平等原則、第15條財產權保障規定尚無相違。」意旨,原處分機關認訴願人之信賴利益並未顯然大於撤銷所欲維持之「保障原住民生計,並就經濟土地予以保障扶助以促其發展」之公益,以原處分撤銷110526日函,其認事用法並無違誤,原處分應予維持。又訴願人其他主張事項不影響本部分之訴願決定,並無逐一詳述之必要。

二、有關訴願人不服原處分機關105127日花市原字第1050032312號函部分:

() 按訴願法第1條第1項前段規定:「人民對於中央或地方機關之行政處分,認為違法或不當,致損害其權利或利益者,得依本法提起訴願。」第3條第1項規定:「本法所稱行政處分,係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」第77條第8款規定:「訴願事件有左列各款情形之一者,應為不受理之決定:……八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」最高行政法院 62 年裁字第 41 號判例略以:「官署所為單純的事實敘述或理由說明,並非對人民之請求有所准駁,既不因該項敘述或說明而生法律上之效果,非訴願法上之行政處分,人民對之提起訴願,自非法之所許。」

   ()本案訴願人請求查明系爭土地變更原住民保留地之適法性部分,因訴願請求意旨尚有未明,經本府函請訴願人說明,其以訴願補充理由書()表示係不服原處分機關105127日花市原字第1050032312號函(下稱系爭函文)。查原處分機關所為之系爭函文係對於訴願人陳情就花蓮市功學段392地號之國有原住民保留地承租一案所為說明,並將陳情事件之處理情形函知訴願人,核屬單純的事實敘述或理由說明,非對訴願人之請求有所准駁,並未對外直接發生法律效果,亦未對訴願人之權利或法律上利益產生影響,非屬行政處分,人民對之提起訴願,自非法之所許。

  三、據上論結,本件訴願為部分無理由、部分程序不合法,爰依訴願法第79條第1項及第77條第8款規定,決定如主文。

 

訴願審議委員會主任委員      (請假)

委員      (代理)

委員     

委員     

委員     

委員     

委員     

委員     

 

 

 

 

 

 

                 111        6        28   

如對本決定不服者,得於收受本決定書之次日起2個月內向臺北高等行政法院(地址:111044臺北市士林區福國路101號)提起行政訴訟,並抄副本送本府。