花蓮縣政府訴願決定書        111年訴字第53號

訴願人：王○○

出生年月日：○○年○月○○日

住：○○市○○區○○○○段○○巷○○號○○樓

國民身分證統一編號：○○○○○○○○○○

  訴願人因申請原住民保留地禁伐補償事件，不服花蓮縣秀林鄉公所111年3月3日秀鄉農字第1110005020號函所為處分，提起訴願，本府依法決定如下：

  主   文

訴願駁回。

    事   實

一、緣訴願人就花蓮縣秀林鄉○○段○○○-○、○○○-○、○○○、○○○、○○○地號等5筆原住民保留地(林業用地)，於111年2月24日向花蓮縣秀林鄉公所(下稱原處分機關)申請111年度原住民保留地禁伐補償。案經原處分機關審查，認訴願人就○○○地號土地(下稱系爭土地)，非原住民保留地禁伐補償條例(下稱本條例)所稱之合法使用人，遂以111年3月3日秀鄉農字第1110005020號函(下稱原處分)駁回該部分之申請，訴願人不服原處分，為請求撤銷原處分，爰提起本訴願並經原處分機關檢卷答辯到府。

二、訴願意旨略以：

 (一)訴願代理人王○○與訴願人為同父兄妹，符合訴願法第33條第1項第5款之資格，有訴願代理人與訴願人之身分證影本在卷可佐，故為訴願人之合法代理人。

(二)原處分機關認定訴願人並非系爭土地之合法使用人，其理由係引用行政院原住民族委員會96年5月3日原民經字第09600220322號函釋之解釋(下稱原民會函釋)，惟本條例第3條第1項、原住民保留地禁伐補償實施辦法第3條第1項第2款所稱「合法使用人」之資格，應實質認定之，而非單純以原民會函釋為認定之唯一依據，故原處分認定應有違法，請予撤銷。

(三)臺灣花蓮地方法院109年簡字第36號判決(下稱花蓮地院判決)、臺北高等行政法院110年度簡上字第63號裁定認定，所謂原住民保留地之「合法使用人」之解釋，法院為有權審查之機關，參酌司法院釋字第137號、第216號解釋意旨，對於原民會函釋之見解固未可逕行排斥而不用，然若該函釋之見解，乃與法律規定之原意相悖，法院當得另為認定，而表示合法適當之見解。而法院認為就原民會函釋中第(四)、(五)項之解釋意旨，即「(四)原住民保留地開發管理辦法實施之前，就該土地開墾完竣並自行耕作，且於各鄉(鎮、市)公所之山地保留地使用清冊記載有案之原住民或其繼承人。(五)原住民保留地開發管理辦法實施之前，就該土地租用造林並已完成造林，且於各鄉(鎮、市)公所之山地保留地使用清冊記載有案之原住民或其繼承人」，無非係為保障與土地有淵源，且有實際使用土地之事實之原住民權利，只要就土地有長久使用之事實，無論係開墾後耕作或造林，縱該原住民尚未或並未取得該土地之物權，抑或並未有任何債權上之使用權，仍應保障並補償其因與該土地有緊密連結，而遭主管機關劃定禁伐區域後所受損失。從而，原住民是否於79年3月26日前，已在原住民保留地上開墾完成並自行耕作，抑或在土地上自營造林，進而認定其是否為合法使用人而得具領禁伐補償，亦得參酌其他證據為實質之認定，不能拘泥於前揭函釋之內容，僅以山地保留地使用清冊是否記載為使用人而遽為論斷。

(四)訴願人前就系爭土地及其他兩筆即同段○○○、○○○地號土地(均為原住民保留地)申請設定農育權時，經原處分機關表示略以，關於訴願人申請就上開土地設定農育權，經於104年9月8日會勘結果，地上物為雜木，「確為訴願人實際使用無誤」，惟經核算申請面積超額，故擬先行辦理881、885地號設定登記，系爭土地不予辦理設定登記等語，有秀林鄉公所簽呈、會勘紀錄等件影本存卷可考，由此客觀證據可認定，原處分機關至少於104年9月8日至現場會勘時，已認定訴願人於79年3月26日前，即已在系爭土地上自營造林，而為該土地之實際使用人，由此可見，不得僅以山地保留地使用清冊未記載訴願人為使用人，率爾為相反之認定。然原處分機關僅係因申請農育權面積之限制，而不予辦理設定登記，又依前揭法院裁判結果，其判決理由中之認定，原處分機關仍應受有拘束，則訴願人迄今仍為本件土地之合法使用人，且該土地仍為雜木林，訴願人未就該土地有任何開發、濫墾或濫伐行為，依法自應受有禁伐補償。訴願人自106年起每年就同一事實相同標的均有提出申請系爭土地之禁伐補償，縱經訴願人提示花蓮地院判決，仍被原處分機關以申請不符規定為答覆，為此，原處分認定顯有違誤，懇請撤銷原處分，以維權益。

三、答辯意旨略以：

 (一)按確定判決之既判力，以訴訟標的經表現於主文判斷之事項為限，判決理由並無既判力，但法院於判決理由，就訴訟標的以外當事人之重要爭點，本於當事人辯論之結果，已為判斷時，對此重要爭點之判斷，除有顯然違背法令之情形，或當事人提出新訴訟資料，足以推翻原判斷之情形外，應解為在同一當事人就該重要爭點法律關係，皆不得作相反之判斷或主張，始符訴訟法上之誠信原則，此即學說上所謂之爭點效。惟即令可適用爭點效理論，亦以前後兩訴訟當事人同一，且前案就重要爭點之判斷非顯然違背法令，及當事人未提出新訴訟資料足以推翻判斷等情，始足當之。基上，花蓮地院判決雖於判決理由中認訴願人為系爭土地合法使用人，但判決理由無既判力，且花蓮地院判決兩造當事人為訴願人及花蓮縣政府，而本案之當事人為訴願人與花蓮縣秀林鄉公所，當事人並非同一，訴願人以花蓮地院判決理由認定之事實，主張原處分機關應受拘束云云，即嫌無稽。

(二)系爭土地原為訴外人王○○(非原住民)租用，俟於103年間，王君向原處分機關申請終止租約，經土地審查委員會審查通過，於104年1月6日終止租約並收回列管，以上事實，乃訴願人於花蓮地院判決中所不爭執，並有山保清冊可稽，足見訴願人應非自79年3月26日前使用系爭土地。而原處分機關雖於104年9月8日會勘確認系爭土地現使用人為訴願人，惟從該簽文說明二記載:「本案經本所104年7月16日秀相經字第1040014775號函辦理公告，公告期間自104年7月16日起至104年8月15日止，無人提出異議，並於公告屆滿之日起15日(自104年8月16日起至104年9月1日止)受理申請，有王淑畿提出申請」等語，可知該簽文係闡述依108年7月3日修正前原住民保留地開發管理辦法(下稱修正前本辦法)第9條第2款及第20條規定辦理公告分配，經分配計畫公告期滿後僅有訴願人提出申請而已，而非認定79年3月26日前訴願人即有使用事實，蓋訴願人並非系爭土地承租人，不能依修正前本辦法第9條第1款設定農育權，則原處分機關係以修正前本辦法第9條第2款及第20條為辦理依據，並未探究訴願人是否於79年3月26日前使用系爭土地。否則，如原處分機關係依修正前本辦法第9條第1款規定認定王淑畿於79年3月26日前使用擬准其設定農育權並辦理公告，不可能有「公告屆滿後受理申請，王○○提出申請」等文字，此經交互對照「農育權設定流程說明」與「公告分配改配流程說明」即明，是訴願人以原處分機關104年9月9日內簽主張原處分機關已認定其於79年3月26日前使用系爭土地云云，洵屬誤解。

(三)查原處分以訴願人於系爭保留地清冊登記無案為駁回理由，而訴願人主張自己為合法使用人，係以花蓮地院判決為基礎，並稱「不得僅以山地保留地使用清冊未記載訴願人為使用人...」等語(訴願書第4頁第7行參照)，足徵訴願人對系爭保留地清冊登記無案一事不爭執。

(四)再查，本案訴願人未以原住民保留地四鄰證明書(下稱四鄰證明)為申請之依據，惟訴願理由執系爭四鄰證明主張伊為合法使用人(訴願書證物5，共6頁，系爭四鄰證明位於第6頁，訴願書內引用位置在第4頁第3行)，故系爭四鄰證明仍為本件應審酌之證據。又花蓮地院判決何以認定訴願人為系爭土地合法使用人，無非係依訴願人提出系爭四鄰證明記載其自56年1月18日起使用系爭土地，經花蓮縣政府表示不爭執，而據此認定訴願人自79年3月26前即開始使用系爭土地。然查，訴願人出生於56年1月18日(詳如訴願書當事人欄記載)，該四鄰證明竟稱訴願人自56年1月8日起使用系爭土地，豈非尚在母胎即有耕作造林?顯為客觀上不可能為真之事!為此，原處分機關派遣專人訪問於四鄰證明上簽名之劉○○、伍○○、蔣○○等人，而知:1.劉○○稱:「伊為○○段○○○地號使用人，土地上種植杉樹，比人還高，足以遮蔽視線致無法看到○○○地號上狀況，入山路線也不會經過○○○地號。四鄰證明是王○○的哥哥要求伊簽名，伊沒確認內容就簽名，不認識王○○。」2.伍○○中風由其女兒伍○○受訪稱:「四鄰證明是由伊代伍○○確認後簽名蓋章，伍○○為○○○地號使用人，土地上為楠木及森林，植株高大足以遮蔽視線，致無法看到○○○地號上狀況，入山路線也不會經過○○○地號。」3.蔣○○中風由其女兒兼監護人蔣○受訪稱:「104年4月1日蔣○○即因車禍判定為無行為能力。故104年6月26日四鄰證明非蔣○○出具。」從而，該四鄰證明記載訴願人出生前10日開始使用系爭土地既屬客觀上不可能為真實之事，兼以四鄰證明上簽名人或稱無法確認訴願人有無使用之事實，甚至否認有在四鄰證明上簽名，則該四鄰證明亦不足認定訴願人為系爭土地之合法使用人。

    理　　由 

一、原住民保留地禁伐補償條例第3條第1項規定：「原住民保留地有下列情形之一者，其具原住民身分之所有權人或合法使用權人，得申請禁伐補償：一、經劃定為禁伐區域。二、受造林獎勵二十年期間屆滿。」第4條第1項規定：「申請人應每年填具禁伐補償申請書，並檢附下列文件，向原住民保留地所在地之受理機關申請，受理機關初審通過後，轉請地方執行機關辦理勘查作業，經確認竹、木覆蓋率七成以上，且無濫墾、濫伐之情事，應予實施補償之必要者，予以核准：一、身分證明文件、土地登記簿謄本、地籍圖謄本。但能以電腦完成提供網路查詢者，得免予檢附。二、申請人非土地所有人，應提出他項權利證明書或承租契約書。」第5條規定：「原住民保留地符合下列條件之一者，由主管機關劃定為禁伐區域並公告之：一、依法編定為林業用地或適用林業用地管制。二、依法劃設為保護區或水源特定區。三、依法劃設為國家公園之區域。四、其他經主管機關認定有實施禁伐之必要。」。

二、次按108年7月3日修正前原住民保留地開發管理辦法(下稱修正前本辦法)第9條規定：「原住民保留地合於下列情形之一者，原住民得會同中央主管機關向當地登記機關申請設定地上權登記：一、本辦法施行前已由該原住民租用造林，並已完成造林之土地。二、該原住民具有造林能力，由政府配與依區域計畫法編定為林業用地或依都市計畫法劃定為保護區並供造林使用之土地。」第20條規定：「(第1項)依本辦法收回之原住民保留地，得由鄉(鎮、市、區)公所公告三十日後，按下列順序辦理改配與轄區內之原住民：一、原受配面積不足，且與該土地具有傳統淵源關係者。二、尚未受配者。三、原受配土地面積較少者。(第2項)原住民有違法轉讓、轉租原住民保留地者，不得申請受配。(第3項)第一項收回之原住民保留地，其土地改良物，由鄉(鎮、市、區)公所通知土地改良物之所有權人限期收割或拆除；逾期未收割或拆除者，由鄉(鎮、市、區)公所逕行處理。(第4項)前項土地改良物為合法栽種或建築者，經鄉(鎮、市、區)公所估定其價值，由新受配人補償原土地改良物所有權人後承受。」。

三、再按108年9月6日修正前原住民保留地相關業務標準作業程序第2點第2款及第5款規定：「本作業程序共計十三項，分別如下：（二）地方政府辦理原住民保留地設定農育權之標準作業程序。（五）地方政府辦理原住民保留地公告分配、改配之標準作業程序。」第3點附件2【地方政府辦理原住民保留地設定農育權之標準作業程序】(下稱原保地設定農育權標準作業程序)規定略以：「審查階段之作業流程1.提出申請。3.公所初審之步驟說明……二、審查應注意事項如下：(二)申請標的應符合原住民保留地開發管理辦法施行(79年3月26日前)已由該原住民租用造林，並已完成造林之土地。……5.公告……」第3點附件5【地方政府辦理原住民保留地公告分配、改配之標準作業程序】(下稱原保地公告分配、改配標準作業程序)規定略以：「審查階段之作業流程6.公告之步驟說明……二、除公告分配計畫外，尚應公告下列事項：(二)受理申請分配期間。7.受理申請。8.公所初審……」。

四、又按行政院原住民族委員會96年5月3日原民經字第09600220322號函釋：「原住民保留地合法使用人係指符合下列資格之人：（一）該土地之所有權人。（二）就該土地設定地上權或耕作權之他項權利人。（三）就該土地訂有契約之承租（權）人或無償使用(權）人。（四）原住民保留地開發管理辦法實施之前，就該土地開墾完竣並自行耕作，且於各鄉（鎮、市）公所之山地保留地使用清冊記載有案之原住民或其繼承人。（五）原住民保留地開發管理辦法實施之前，就該土地租用造林並已完成造林，且於各鄉(鎮、市）公所之山地保留地使用清冊記載有案之原住民或其繼承人。」99年9月20日原民地字第09900445072號函：「為配合民法物權編暨其施行法及土地登記規則部分條文修正，有關各鄉（鎮、市）公所依原住民保留地開發管理辦法第9條規定設定登記案件，其原因發生日期為99年8月3日以後（含8月3日），設定之他項權利為農育權。」及110年12月24日原民經字第1100074508號公告劃定原住民保留地範圍內之禁伐區域：「一、劃定範圍：(一)原住民保留地依非都市土地使用管制規則第三條規定編定為『林業用地』、『國土保安用地』。……二、本會劃定為禁伐區域之原住民保留地，其具原住民身分之所有權人或合法使用權人，得依本條例規定向受理機關申請禁伐補償，經地方執行機關辦理勘查作業，確認竹、木覆蓋率七成以上且有實施禁伐補償之必要後，經核准始辦理切結禁伐並發給禁伐補償金。三、施行期間：自111年1月1日起施行。」

五、末按臺北高等行政法院107年度原訴字第7號判決：「原民會96年5月3日原民經字第09600220322號函……核與相關法規，亦無不合。查原告並非系爭4筆土地之所有權人、他項權利人、亦無與土地管理機關訂有租約且本縣豐濱鄉並無山地保留地使用清冊，揆諸前揭規定及說明，原告自不符合合法使用人之資格。……此外，原告並未提出原住民保留地租賃契約及山地保留地使用清冊等資料以佐證其就禁伐補償為系爭土地之合法使用人。原告上開主張，核不足採。」及臺灣花蓮地方法院109年度簡字第36號判決：「原民會96年5月3日原民經字第09600220322號函……然就前揭第（四）、（五）項之解釋意旨，無非係為保障與土地有淵源，且有實際使用土地之事實之原住民權利，只要就土地有長久使用之事實，無論係開墾後耕作或造林，縱該原住民尚未或並未取得該土地之物權，抑或並未有任何債權上之使用權，仍應保障並補償其因與該土地有緊密連結，而遭主管機關劃定禁伐區域後所受損失。從而，原住民是否於79年3月26日前，已在原住民保留地上開墾完成並自行耕作，抑或在土地上自營造林，進而認定其是否為合法使用人而得具領禁伐補償，亦得參酌其他證據為實質之認定，不能拘泥於前揭函釋之內容，僅以山地保留地使用清冊是否記載為使用人而遽為論斷。」

六、卷查，系爭土地經公告劃定為禁伐區域，具原住民身分之所有權人或合法使用權人得申請禁伐補償。本件訴願人雖具原住民身分，然其是否為所有權人或合法使用權人非無疑義。依前揭原民會96年5月3日函(臺北高等行政法院107年度原訴字第7號判決同旨)已就五種合法使用人之資格釋示在案。惟觀系爭土地之土地登記謄本，訴願人非系爭土地之所有人及他項權利人，自與原民會96年5月3日函所釋示之(一)及(二)資格不符，且訴願人非系爭土地訂有契約之承租（權）人或無償使用(權）人，亦無原民會96年5月3日函所釋示之(三)資格。

七、而第(四)、(五)項係指縱非對原住民保留地有物權或債權之原住民，於原住民保留地開發管理辦法施行前(即79年3月26日以前)已經在該土地開墾完成並自行耕作，或租用該土地造林，且在各鄉（鎮、市）公所管理之山地保留地使用清冊(下稱使用清冊)記載有案者（或其繼承人），亦得認定為原住民保留地之合法使用人。然原住民是否於79年3月26日前，已在原住民保留地上開墾完成並自行耕作，抑或在土地上自營造林，進而認定其是否為合法使用人而得具領禁伐補償，亦得參酌其他證據為實質之認定，不能拘泥原民會函釋之內容，僅以山地保留地使用清冊是否記載為使用人而遽為論斷(臺灣花蓮地方法院109年度簡字第36號判決意旨參照)。就本案訴願人是否於79年3月26日前已在系爭土地上開墾完成並自行耕作，查原處分機關以訴願人於系爭土地使用清冊登記無案為駁回理由，而訴願人主張自己為合法使用人，係以花蓮地院判決為基礎，並稱「不得僅以山地保留地使用清冊未記載訴願人為使用人...」等語，足徵訴願人對系爭土地使用清冊登記無案一事不爭執，並有69年花蓮縣秀林鄉○○段山地保留地使用清冊在卷可稽，然依前揭判決之意旨，仍應參酌其他證據為實質之認定。

八、觀諸原保地設定農育權標準作業程序及原保地公告分配、改配標準作業程序，前者需先由民眾提出申請，經公所初審認定申請人有於原保地設定農育權之權利，再為公告使他人知悉後得提出異議；後者則係公所欲將原保地分配予符合資格之原住民，藉公告使民眾知悉後得提出申請，受理民眾申請後復由公所初審。另修正前本辦法第9條規定設定登記案件，其原因發生日期為99年8月3日以後（含8月3日），設定之他項權利為農育權(原民會99年9月20日原民地字第09900445072號函參照)。查原處分機關於104年9月8日至系爭土地會勘，並於翌日內簽略以：「……本案經本所104年7月16日秀鄉經字第1040014775號函辦理公告，公告期間自104年7月16日起至104年8月15日止，無人提出異議，並於公告屆滿之日起15日(自104年8月16日起至104年9月1日止)受理申請，有王淑畿提出申請。本案前於104年9月8日會勘完竣(如會勘紀錄)，地上物為雜木，確為申請人實際使用無誤，惟經核算申請面積超額，故擬先行辦理○○段881及885地號設定登記，同段882地號不予辦理設定登記……」本案該簽文核係原處分機關依修正前本辦法第9條第2款及第20條規定辦理公告分配事宜，經公告屆滿後僅有訴願人提出申請而已，蓋訴願人並非系爭土地承租人，自無從依修正前本辦法第9條第1款設定農育權，且原處分機關顯非適用原保地設定農育權標準作業程序，是以原處分機關自亦未依公所初審之審查應注意事項認定系爭土地是否於79年3月26日前已由訴願人租用造林，並已完成造林之土地，換言之原處分機關自始未探究訴願人是否於79年3月26日前使用系爭土地。至訴願人主張原處分機關於104年9月9日內簽認定訴願人於79年3月26日前，即已在系爭土地上自營造林，而為該土地之實際使用人，然參諸該簽文旨意，僅得知悉原處分機關於104年9月8日至系爭土地會勘，其認定「當時」確為訴願人實際使用無誤，尚不得以此推論79年3月26日前系爭土地之使用情形，是以訴願人主張洵屬誤解。

九、再查本案訴願人未以104年6月26日原住民保留地四鄰證明書(下稱四鄰證明)為申請之依據，惟訴願理由執系爭四鄰證明主張伊為合法使用人，故系爭四鄰證明仍為本案應審酌之證據。惟查系爭四鄰證明記載訴願人於56年1月8日開始使用系爭土地，而訴願人於同年1月18日出生，故系爭四鄰證明客觀上即不可能為真實；系爭四鄰證明之簽名人亦於事後亦有表示無法確認訴願人有無使用之事實，或否認有在四鄰證明上簽名等情，有110年4月16日原處分機關訪談表在卷可佐，是以四鄰證明所載內容不實，自不得作為認定訴願人是否於79年3月26日前已在系爭土地上開墾完成並自行耕作之依據。既訴願人無法證明其於79年3月26日前有使用系爭土地之事實，意即無法證明其為系爭土地合法使用人，且原處分機關亦已善盡調查義務，則原處分機關以訴願人資格不符駁回其申請，於法並無違誤。

十、其餘兩造主張陳述，於訴願結果不生影響，毋庸逐一論列，併予敘明。

十一、據上論結，訴願人所訴為無理由，爰依訴願法第79條第1項規定，決定如主文。

              訴願審議委員會主任委員    顏  新  章

                                委員    危  正  美

                                委員    呂  玉  枝

                                委員    陳  建  村

                                委員    吳  泰  焜

                                委員    林  武  順

                                委員    林  國  泰

                                委員    許  正  次(迴避)

委員    蔡  培  火

委員    蔡  雲  卿

委員    陳  品  妤

中    華    民    國     112    年    1   月    16    日

如對本決定不服者，得於收受本決定書之次日起2個月內向臺灣花蓮地方法院行政訴訟庭（地址：970025花蓮縣花蓮市球崙一路286號）提起行政訴訟，並抄副本送本府。