花蓮縣政府訴願決定書
109年訴字第39號
訴願人：甲○○
身分證統一編號:○000000000
出生年月日：○○年○○月○○日
地址：花蓮縣○○市○村○之○號
訴願代理人：乙○○
身分證統一編號：○000000000
出生年月日：○○年○○月○○日
地址：花蓮縣○○市○○街○號
訴願人因申請農業用地作農業使用證明事件，不服花蓮縣花蓮市公所（以下簡稱原處分機關）109年7月24日○○○字第1090000001號函所為處分，提起訴願，本府依法決定如下：
主 文
原處分撤銷，由原處分機關另為適法之處分。
事 實
緣訴願人108年12月24日檢具農業用地作農業使用證明申請書，向原處分機關就本縣○○市○○段001地號土地（以下簡稱系爭土地）申請核發證明，原處分機關109年1月17日經會勘後認系爭土地現況尚不符農業發展條例第3條第12款及第31條等規定，且有農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第5條第1項第1款及第4款規定情形，未符合同辦法第6條第1項第3款及第4款之規定，系爭土地現況亦與行政院農業委員會函釋不合，以109年3月23日○○○字第1090000002號函命訴願人於三個月內完成補正並函知原處分機關進行複勘審核，訴願人於109年6月17日以申請書向原處分機關申請複勘審核，經原處分機關於109年7月3日至系爭土地辦理現場補正改善複勘後，系爭土地現況為部分農地（耕地）種植稻米已收割完成，農地（耕地）有農舍、增建房屋及雞舍共3間
(其中1間未取得規定之合法證明文件並屬違章增建物且作為停車、晒衣場以及放置家庭生活用品倉庫用)，農舍建物周邊設置圍牆（非屬農業設施且未取得規定之合法證明文件並屬違章增建物）並於農地（耕地）鋪設水泥地面(現況閒置未作農業使用)，原處分機關認系爭土地現況經依相關規審查上不符農業發展條例第3條第12款及第31條等規定，且本案有農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第5條第1款及第4款規定之情形，及不符合上開辦法第4條第1款及第6條第4款之規定，同時系爭土地現況經審核亦與行政院農業委員會相關函釋不符，依據農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第12條規定，原處分機關遂以109年7月24日○○○字第1090000001號函駁回訴願人之申請，訴願人不服提起本件訴願，並據原處分機關檢卷答辯到案。
理 由
一、按農業用地作農業使用認定及核發證明辦法（下稱本辦法）第2條第3款規定：「本辦法所稱農業用地之範圍如下：三、依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區以外之分區內所編定之農牧用地。」第5條第1款及第4款規定：「農業用地有下列各款情形之一者，不得認定為作農業使用：一、農業設施或農舍之興建面積，超過核准使用面積或未依核定用途使用。四、現場有與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物、柏油、水泥等使用情形。」
二、次按農業發展條例第8條之1第2項規定：「農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。但農業設施面積在四十五平方公尺以下，且屬一層樓之建築者，免申請建築執照。本條例中華民國九十二年一月十三日修正施行前，已興建有固定基礎之農業設施，面積在二百五十平方公尺以下而無安全顧慮者，得免申請建築執照。」依農業發展條例第39條第2項規定訂定之本辦法第4條規定：「農業用地符合下列情形，且無第五條所定情形者，認定為作農業使用：一、農業用地實際作農作、森林、養殖、畜牧、保育使用者；其依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由而未使用者，亦得認定為作農業使用。二、農業用地上施設有農業設施，並檢附下列各款文件之一：（一）容許使用同意書及建築執照。但依法免申請建築執照者，免附建築執照。（二）農業設施得為從來使用之證明文件。三、農業用地上興建有農舍，並檢附農舍之建築執照。」
三、依上開規定，在農牧用地上興建農業設施，應依前揭農業發展條例第8條之1第2項規定，經主管機關作成農業設施之容許使用許可，始得為農牧用地適法之農業使用，否則，當然無法依本辦法第4條第2款第1目規定認定為作農業使用。然如何解釋本辦法第4條第2款第2目規定，此可回溯本條文之緣由，同辦法第4條係延續92年11月28日修正之第5條條文而來（下稱修正前第5條），該修正前第5條原規定：「農業用地有下列情形，且無第六條及第七條之情形者，認定為作農業使用：一、農業用地實際作農作、森林、養殖、畜牧、保育使用者；其依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由而未使用者，亦得認定為作農業使用。二、農業用地上興建有農舍或施設有農業設施，並檢附合法證明文件者。」嗣於96年11月21日行政院農業委員會農企字第0960014174號令修正發布第5條之條文，始有與現行第4條相同文字之條文內容。則依前後規定之內容可知，農業用地上興建有農舍或施設有農業設施，只要能證明原作農作、養殖、畜牧等使用，依規定辦理休耕及停養而未使用，亦得認定為作農業使用。
四、又行政院農業委員會97年2月5日農企字第0970105803號函：「所稱『農業設施得為從來使用之證明文件』一節，本會前已函貴府等請依內政部82年函釋規定辦理在案，該函釋內容略以：『可由縣市政府主動查證或由土地所有權人（或使用人）檢具下列文件之一：（一）編定公告前已作該項使用之航照圖或基本圖，（二）編定公告前，其地目足以顯示作該項使用之地籍謄本，（三）編定公告前相關機關核准或證明已作該項使用之文件，（四）其他足堪證明在編定公告前已作該項使用之相關文件。經當地縣市政府認定確為編定前已作該項使用後，准予維持從來之使用…』」可知農業設施作原作農作、養殖、畜牧等使用時點，應於土地編定公告前已作該項使用。
五、訴願意旨略以：
(一)請求撤銷原處分機關駁回申請處分，另依法核發證明。
(二)原處分機關所提花蓮縣政府108年8月7日函增建房屋及圍牆等宜併同農舍建築申請案一併申請為妥乙節，查係縣府依程序行文正本給訴願人准予變更併同解除套繪列管，副本知會花蓮市公所。只因訴願人申請解除套繪列管變更使用執照之過程中，原非核准之增建建物於108年依程序暫被註記為違章建物，就算依花蓮縣違章建築查報及拆除標準作業程序規定，也僅是歸類既存違建並無即報即拆之疑慮，且該增建建物皆於74年11月16日前，及非都市土地辦理使用編定公告日期並附加專業機構判定已存在且確為早期烘乾、存放稻米及堆放相關農業資材防止竊盜使用之倉庫，現況亦是供停放農機具及放置農家勞動用品，按從來使用之認定係以年限為是，原處分機關僅以上開縣府副本即據以推翻訴願人倉庫及圍牆等建物從來使用已存在之事，實進而推定不符農業使用之見解實屬失當。
(三)原處分機關認不符合規定認定基準仍不宜核發農業用地作農業使用證明乙節，依行政院農委會109年9月30日函，農業用地上存有土地編定前既存之農業設施，倘經檢據得為從來之使用之證明文件，得續為使用且無違反區域計畫法之規定，並且視為已取得適法存在之證明文件，而得免由申請人再申請農業設施之使用。查農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第4條規定，亦將農業用地上設施有農業設施，經檢附得為從來使用之證明文件者，得認定為作農業使用，予以明文規範。得為從來使用證明文件經工業技術研究院專業判定，即民國73年9月8日已存在建物、圍牆、曬場農路、門柱等之航照圖。再依非都市土地辦理使用編定公告日期，花蓮縣為74年11月6日，故上開建物皆有符合從來使用之規定，而原處分機關仍援用早期89年10月5日函示予以否決，顯有錯誤。
(四)原處分機關認訴願人所有水泥鋪面閒置未作農業使用不符從來使用之規定乙節，水泥鋪面亦附有從來使用之證明文件，故符合原處分機關所指行政院農委會函釋規定，且早期確屬曬穀場使用，日後亦有農業使用需求之必要。
六、經查，本件訴願人108年12月24日向原處分機關提出申請系爭土地農業用地作農業使用證明，後依原處分機關辦理初次會勘之結果，系爭土地存在有違章建物及與農業經營無關且妨礙耕作之設施，原處分機關以109年3月23日函請訴願人於三個月內完成補正並進行複勘審核，有原處分機關109年1月17日農業用地作農業使用勘查紀錄表、核發農業用地作農業使用證明書審查表及現勘照片影本附卷可稽；嗣經原處分機關109年7月3日辦理補正改善複勘，依複勘結果，原處分機關以系爭土地上仍存在有違章增建物及閒置未作農業使用之設施，爰於109年7月24日駁回訴願人之申請，固非無見。
七、惟按行政程序法第9條規定「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意」及第36條規定：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意」，是以原處分機關於核認農用事實時，自應就有利及不利申請人之事實或法規之適用，一律注意，不得僅採不利事實或法規而捨有利者於不顧，致妨害法的安定性或造成裁量權的濫用。
八、復按行政程序法第37條規定：「當事人於行政程序中，除得自行提出證據外，亦得向行政機關申請調查事實及證據。但行政機關認為無調查之必要者，得不為調查，並於第四十三條之理由中敘明之。」第43條規定：「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」又在行政程序中，職權調查原則排除「形式舉證責任」。當事人並無程序法上之「主張責任」或「提出證據責任」。惟行政程序中，原則上亦有「實質之舉證責任」，亦即待證事實真偽不明時，其不利益之歸屬。對於決定之作成具有重要性之狀況如不能闡明，因欠缺要件而不能決定時…在授益行政處分，其舉證責任在申請人(節錄陳敏，行政程序法總論民國105年第9版，第808頁以下)。又在訴訟法上，「形式之舉證責任」為行為責任，亦稱「主觀之舉證責任」或「證據提出責任」乃當事人避免敗訴，對有爭執之重要事實，負有以自己之舉證責任活動證明該事實之責任。…主張責任，無論在時間上及事理上，皆存在於舉證責任之前(節錄駱永家，民事舉證責任論，民國70年第3版，第45頁、第53頁以下)。由上可知，行政程序中之職權調查原則，不同於民事訴訟中之辯論原則由負實質舉證責任之人負主張責任，而皆係由行政機關就案件之重要事實提出證據，負起案件之主張責任，在授益處分案件中，仍嗣待行政機關已盡其提出證據之義務後，才可將事實真偽不明之不利益歸於申請人。
九、基上，本件訴願人於申請農業用地作農業使用證明資料中既已檢具符合行政院農業委員會97年2月5日農企字第0970105803號函釋所定之從來使用證明文件，即74年10月11日本縣土地公告編定前之航照圖，參此航照圖，系爭土地於民國73年確有存在建物、道路等設施，且訴願人亦有提出系爭土地上建物變更使用執照，則其申請有無符合本辦法第4條第2款第2目情形，而得認定為農業用地作農業使用，自有詳加調查之必要。
十、又本件訴願人申請之農業用地作農業使用證明，係請求原處分機關作成授益處分，則系爭建物、水泥地面、柏油地面及圍牆之係否為從來使用之實質舉證責任係歸於訴願人。惟按前揭行政程序法規定職權調查原則，已排除訴願人形式舉證責任，而轉由原處分機關負責調查及提出證據，是原處分機關對於從來使用之事實，仍應先依行政程序法規定職權調查有關證據，並作為原處分認定之依據甚明。然自原處分機關提送之答辯書及原處分作成關係文件觀之，原處分機關於申請案件程序進行中，未就上開系爭建物及設施有無從來使用之事實詳加調查，僅是以航照圖上不會有文字敘述為由，逕予認定訴願人所提資料難以認定不足以證明從來使用之事實，是原處分機關顯尚未盡職權調查義務，即逕行轉換形式舉證責任歸於訴願人，進而為不利訴願人之處分，係有不當。
十一、綜上所述，原處分機關對於上開訴願人有利之證據，未予職權調查或說明不予調查之理由，自有不適用行政程序法第36條、第37條及第43條之應依職權調查規定，訴願人論旨指摘原處分不當，求予撤銷，為有理由，爰依訴願法第81條規定，為撤銷原處分之決定，由原處分機關另為適法之處分。
訴願審議委員會主任委員 顏 新 章
委員 危 正 美
委員 吳 泰 焜
委員 林 武 順
委員 林 國 泰
委員 許 正 次
委員 蔡 培 火
委員 蔡 雲 卿
中 華 民 國 110 年 3 月 30 日
如對本決定不服者，得於收受本決定書之次日起2個月內向臺北高等行政法院（地址：11158臺北市士林區福國路101號）提起行政訴訟。
行提起行政訴訟，並抄副本送本府。