花蓮縣政府訴願決定書
110年訴字第30號
訴願人：甲○○
出生年月日：○○年○○月○日
住：○○縣○○市○○街○巷○號
國民身分證統一編號：○000000000
訴願代理人：乙○○律師
住：○○縣○○市○○路○號
訴願人因申請提供資訊事件，不服花蓮縣花蓮市公所(以下簡稱原處分機關）109年12月30日○○○字第1090000001號函所為處分，提起訴願，本府依法決定如下：
主 文
原處分撤銷，由原處分機關於收到訴願決定書之次日起30日內另為適法之處分。
事 實
一、緣訴願人向原處分機關申請讓售毗鄰訴願人土地之花蓮縣○○市○○段0001地號畸零地(下稱系爭土地)以合併使用，原處分機關嗣以109年10月14日○○○字第1090000002號函同意以新台幣(下同)1,014萬元整讓售，訴願人認原處分機關讓售價格高於應有行情，遂於109年12月23日依政府資訊公開法第5條、第9條規定向原處分機關申請提供系爭土地有關該價格估定之全部相關資料複製本，包含但不限於「讓售價格查估準備資料暨其附件」、「估價小組會議資料」、「估價委員會議資料」及其他一切有關形成讓售價格之資料各一份，原處分機關因認除出售系爭土地等市有非公用土地審議表以外之部分，屬政府資訊公開法第18條第1項第3款所定應限制公開或不予提供之政府資訊，以原處分機關109年12月30日○○○字第1090000001號函（下稱原處分）拒絕提供除出售系爭土地等市有非公用土地審議表以外部分之政府資訊，訴願人不服於110年1月20日提起訴願，並經原處分機關檢卷答辯到府。
二、訴願意旨略以：
(一)政府資訊以公開為原則，不公開為例外，依政府資訊公開法申請行政機關提供資訊之權利，係屬「實體權利」，凡與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，除具有同法第18條第1項所定應限制公開或不予提供之情形外，行政機關均應主動公開或應人民申請而提供。縱非政府應主動公開者，人民仍得請求提供，至於人民申請提供之政府資訊中含有第18條第1項各款所定限制公開或不予提供之情形者，依該條第2項「分離原則」，受理申請之政府機關仍應就可公開部分提供之。
(二)政府資訊公開法第18條第1項第3款雖規定「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」應限制公開或不予提供，其立法理由在於政府機關之內部意見或與其他機關間之意見交換等政府資訊，如予公開或提供，因有礙該機關最後決定之作成且易滋困擾，例如：對有不同意見之人加以攻訐，自應限制公開或不予提供。準此，該款得豁免公開乃在保障機闢作成決定得為詳實之思考辯論，俾參與之人員能暢所欲言，無所瞻顧，故該等決策過程之內部意見溝通材料豁免公開。但如為意思決定之基礎事實而無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯材料，仍應公開之，蓋其公開非但不影響機關意思之形成，甚且有助於民眾檢視及監督政府決策之合理性。至於行政機關內部之擬稿、準備作業，於未正式作成意思決定前，均非屬確定事項，故不宜公開或提供，以避免引起外界之誤解、衍生爭議與困擾，而所指「意思決定前內部單位之擬稿或其他準備作業」文件，除指函稿、簽呈或會辦意見等行政機關內部作業等文件而言，倘屬關於行政機關意思決定作成之基礎事實或僅係機關內部單位為擬稿或其他凖備作業所蒐集、參考之相關資訊文件，因該基礎事實或資訊文件並非(或等同)函稿或簽呈意見本身，而無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辩資訊，仍應公開之。
三、答辯意旨略以：
(一)參酌法務部106年9月14日法律字第10603512970號函釋要旨，機關形成意思決定之基礎事實，就決策過程之內部意見溝通或思辨資訊，於未正式作成意思決定前均非屬確定事項，故不宜公開或提供，於決定作成後，因先前內部討論意見之披露，致不同意見之人遭受攻訐而生困擾。是條文所指「意思決定前內部單位之擬稿或其他準備作業」文件，除指函稿、簽呈或會辦意見等行政機關內部作業文件而言，且不論於機關作成意思決定前後，均有其適用(最高行政法院102年度判字第746號判決及法務部101年4月6日法律決字第10100541650號函參照)。
(二)查買賣，依民法第345條規定，本係當事人就標的物及價金之合意契約，管理機關代表公法人出售公有土地，乃屬私經濟行為，其權利義務關係亦僅存在於雙方當事人間，尚無涉及公益事項。又訴願人以前揭政府資訊公開法第5條及第9條規定要求原處分機關提供「讓售價格查估準備資料暨其附件」、「估價小組會議資料」及「估價委員會議資料」等資訊，訴願理由並援臺北高等行政法院106年訴字第87號判決，經最高行政法院以106年裁字第2240號裁定維持為據，申請案地價格查估資料，於遮蔽調查人員資料後，應行提供。然查系爭資料乃原處分機關未正式作成價格意思決定前之內部擬稿、準備作業縱立於決定後之今日，唯恐先前內部討論意見之披露，致不同意見之人遭受攻訐而生困擾，咸非僅遮蔽調查人員資料，即可免於非難，故不宜公開或提供，以避免引起外界之誤解衍生爭議與困擾。準此，訴願人請求提供資料並無公益性且非屬得公開或提供之資訊，原處分機關依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定並參酌法務部函示及最高行政法院判決，否准其請求，於法洵無違誤。
理 由
一、按政府資訊公開法(下稱政資法)第1條規定：「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」據此，政資法要求政府機關主動或依申請公開政府資訊，係藉政府資訊之公開以「保障人民知的權利」，「增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督」並「促進民主參與」。乃現代民主國家建立公開化、透明化政府及公眾監督政府行為所必要之機制。是以公開政府資訊本身即具有公益性，不問人民要求政府公開資訊之動機及目的為何，即得依該法請求政府公開資訊，行政機關如拒絕提供政府資訊時，必須說明其拒絕之合法性，最高行政法院107年度判字第98號判決意旨可資參照。
二、查原處分機關出售系爭土地雖屬私法契約行為，惟政資法屬「一般性之資訊公開」，申請行政機關提供資訊之權利，係屬「實體權利」，凡與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，除具有政資法第18條所定應限制公開或不予提供之情形外，政府均應斟酌公開技術之可行性，選擇適當之方式適時主動公開；或應人民申請時按政府資訊所在媒介物之型態給予申請人重製或複製品、或提供申請人閱覽、抄錄或攝影。本件原處分機關審認讓售價格查估之準備資料、估價小組會議資料及紀錄、估價委員會議資料等，符合政資法第18條第1項第3款規定，爰否准提供前揭各項有關形成讓售價格之資料。然揆諸前揭判決及政府資訊公開之制度目的，原處分機關對於案地查估草擬資料及讓售價格形成過程，非屬函稿、簽呈或會辦意見等行政機關內部作業文件，屬意思決定之基礎事實而無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯材料；原處分機關應審查訴願人申請提供之政府資訊，倘政府資訊中含有限制公開或不予提供之事項者，若可將該部分予以區隔，施以防免揭露處置，已足以達到保密效果者，依政資法第18條第2項規定意旨，即應就該其他部分公開或提供之。
三、從而，原處分機關依政資法第18條第1項第3款規定否准訴願人除出售系爭土地市有非公用土地審議表以外部分之請求，揆諸上開法令規定意旨，原處分應予撤銷，由原處分機關另為適法之處分。
四、據上論結，本件訴願為有理由，爰依訴願法第81條第1項規定，決定如主文。
訴願審議委員會主任委員 顏 新 章
委員 危 正 美
委員 呂 玉 枝
委員 陳 建 村
委員 吳 泰 焜
委員 林 武 順
委員 林 國 泰
委員 許 正 次(迴避)
委員 蔡 培 火
委員 蔡 雲 卿
中 華 民 國 110 年 7 月 5 日
如對本決定不服者，得於收受本決定書之次日起2個月內向臺北高等行政法院（地址：11158臺北市士林區福國路101號）提起行政訴訟，並抄副本送本府。